Cơ chế PPP trong đầu tư đô thị vận hành như thế nào?

Vì vậy, một dự án PPP đô thị chỉ thực sự hình thành khi ba cấu phần được kết nối với nhau: dịch vụ công cần cung cấp, phương án tài chính có khả năng tồn tại và cơ chế phân bổ rủi ro đủ rõ để cả Nhà nước lẫn nhà đầu tư có thể thực hiện nghĩa vụ của mình trong nhiều năm.

Khung pháp lý PPP của Việt Nam cũng đã được điều chỉnh đáng kể trong giai đoạn 2024–2025. Luật số 57/2024/QH15 sửa đổi Luật PPP có hiệu lực từ ngày 15/01/2025, còn Nghị định 243/2025/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 11/09/2025 tiếp tục quy định chi tiết một số nội dung của Luật PPP.

PPP trong đầu tư đô thị thực chất là một cơ chế phân bổ trách nhiệm

Trong đầu tư công truyền thống, Nhà nước thường tổ chức đầu tư công trình rồi trực tiếp hoặc thông qua đơn vị công vận hành dịch vụ. Với PPP, một phần đáng kể chuỗi trách nhiệm được chuyển sang nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án, nhưng Nhà nước vẫn giữ vai trò xác lập mục tiêu công, tiêu chuẩn dịch vụ và giám sát kết quả.

Có thể hình dung cơ chế này qua bốn lớp trách nhiệm.

Thứ nhất, Nhà nước xác định nhu cầu công cộng. Một tuyến đường, hệ thống xử lý nước thải, bãi đỗ xe, hạ tầng giao thông công cộng hoặc công trình hạ tầng đô thị chỉ nên triển khai theo PPP khi mục tiêu đầu tư và sản phẩm, dịch vụ công cần cung cấp có thể được xác định đủ rõ.

Thứ hai, dự án được chuyển thành một cấu trúc kinh tế – kỹ thuật có thể ký hợp đồng. Tổng mức đầu tư, nguồn vốn, phương án thu hồi vốn, thời hạn hợp đồng, yêu cầu chất lượng và trách nhiệm của từng chủ thể phải được thiết kế trước khi lựa chọn nhà đầu tư.

Thứ ba, nhà đầu tư chịu trách nhiệm thực hiện những nghĩa vụ được chuyển giao. Tùy loại hợp đồng, trách nhiệm này có thể gồm huy động vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo trì hoặc cung cấp dịch vụ.

Thứ tư, Nhà nước kiểm soát kết quả thay vì chỉ kiểm soát việc bỏ vốn. Nếu hợp đồng yêu cầu một hệ thống phải đạt một mức công suất, chất lượng hoặc khả năng phục vụ nhất định, doanh nghiệp dự án phải duy trì kết quả đó trong thời gian vận hành.

Nghị định về PPP yêu cầu nhiều thông tin quan trọng của hợp đồng dự án phải được công khai, trong đó có tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn, vốn nhà nước nếu có, thông số cơ bản phục vụ giám sát chất lượng công trình và dịch vụ, giá hoặc phí và nội dung chia sẻ doanh thu nếu được áp dụng. Điều này phản ánh bản chất của PPP là một cơ chế quản trị bằng nghĩa vụ hợp đồng chứ không chỉ là một phương án huy động vốn.

Một dự án PPP đô thị vận hành qua những bước nào?

Cơ chế PPP được hình thành từ trước khi công trình được xây dựng. Chuỗi vận hành thông thường bắt đầu bằng việc nhận diện nhu cầu đầu tư và chỉ kết thúc khi hết thời hạn hợp đồng hoặc tài sản được xử lý theo phương án đã thỏa thuận.

Chuẩn bị và đánh giá dự án

Cơ quan có thẩm quyền trước hết phải xác định mục tiêu, quy mô, địa điểm, nhu cầu đất đai, tổng mức đầu tư dự kiến và phương án tài chính.

Một câu hỏi đặc biệt quan trọng ở giai đoạn này là: tại sao dự án nên áp dụng PPP thay vì đầu tư công thông thường?

PPP chỉ tạo giá trị khi việc gắn trách nhiệm đầu tư, xây dựng, vận hành và bảo trì trong một cấu trúc hợp đồng dài hạn có khả năng tạo hiệu quả tốt hơn hoặc giúp huy động thêm nguồn lực mà vẫn bảo đảm mục tiêu công.

Lựa chọn nhà đầu tư và hoàn thiện hợp đồng

Nhà đầu tư không chỉ được xem xét dựa trên khả năng xây dựng công trình. Khả năng góp vốn chủ sở hữu, huy động vốn, kinh nghiệm thực hiện dự án và năng lực duy trì dịch vụ trong thời gian hợp đồng đều có ý nghĩa.

Sau khi lựa chọn nhà đầu tư, hợp đồng PPP trở thành trung tâm điều phối dự án. Các điều khoản quan trọng phải xác định được:

·         Nghĩa vụ của cơ quan nhà nước

·         Nghĩa vụ của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án

·         Tiến độ đầu tư

·         Tiêu chuẩn công trình và dịch vụ

·         Cơ chế giá, phí hoặc thanh toán

·         Phân bổ rủi ro

·         Điều kiện điều chỉnh hợp đồng

·         Cơ chế xử lý vi phạm và chấm dứt hợp đồng

·         Trách nhiệm chuyển giao tài sản nếu loại hợp đồng yêu cầu

Xây dựng và huy động vốn

Nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án tổ chức huy động vốn chủ sở hữu và vốn vay theo cấu trúc tài chính đã được xác lập.

Đây là điểm khác quan trọng so với quan niệm “tư nhân bỏ toàn bộ tiền”. Một dự án PPP có thể có cả vốn nhà đầu tư và vốn nhà nước nếu pháp luật và phương án dự án cho phép. Hồ sơ dự án phải thể hiện cơ cấu nguồn vốn và phần vốn nhà nước sử dụng cho các mục đích tương ứng.

Vận hành và cung cấp dịch vụ

Sau khi công trình hoàn thành, trách nhiệm của doanh nghiệp dự án chưa kết thúc. Đối với nhiều cấu trúc PPP, chính giai đoạn vận hành mới quyết định hiệu quả kinh tế của dự án.

Doanh nghiệp phải cung cấp dịch vụ theo tiêu chuẩn hợp đồng trong khi cơ quan nhà nước theo dõi chất lượng, giá hoặc phí, nghĩa vụ bảo trì và các chỉ số vận hành.

Nhờ đó, động lực của nhà đầu tư không chỉ là xây dựng xong công trình mà còn phải tính đến chi phí trong toàn bộ vòng đời tài sản.

Nhà nước và khu vực tư nhân chịu trách nhiệm những gì?

PPP hoạt động tốt khi trách nhiệm không bị nhập nhằng. Việc “hợp tác” không có nghĩa hai bên cùng chịu mọi việc như nhau.

Trách nhiệm chủ yếu của Nhà nước

Nhà nước trước hết chịu trách nhiệm đối với mục tiêu công và khuôn khổ pháp lý của dự án.

Trong một dự án đô thị, nhóm trách nhiệm này thường bao gồm xác định nhu cầu đầu tư, tổ chức chuẩn bị và phê duyệt dự án theo thẩm quyền, tổ chức lựa chọn nhà đầu tư, thực hiện các nghĩa vụ về đất đai hoặc mặt bằng theo cơ chế của dự án, bố trí phần vốn nhà nước nếu dự án có sử dụng và giám sát việc thực hiện hợp đồng.

Nhà nước cũng phải xác định tiêu chuẩn mà dịch vụ công phải đạt. Nếu tiêu chuẩn đầu ra không rõ, rất khó đánh giá nhà đầu tư đã hoàn thành nghĩa vụ hay chưa.

Trách nhiệm chủ yếu của nhà đầu tư

Nhà đầu tư chịu phần trách nhiệm thương mại và kỹ thuật đã nhận theo hợp đồng.

Tùy cấu trúc dự án, nhà đầu tư có thể phải:

·         Góp vốn chủ sở hữu

·         Thu xếp vốn vay

·         Thiết kế và xây dựng công trình

·         Kiểm soát chi phí và tiến độ

·         Vận hành công trình

·         Bảo trì tài sản

·         Đáp ứng tiêu chuẩn dịch vụ

·         Chịu những rủi ro kinh doanh được phân bổ cho mình

Thông thường doanh nghiệp dự án PPP là chủ thể trực tiếp triển khai nhiều nghĩa vụ trong thời gian hợp đồng.

Sự phân chia này tạo ra một nguyên tắc quan trọng: Nhà nước không nên chuyển cho tư nhân những rủi ro mà tư nhân không thể kiểm soát, và cũng không nên giữ lại những rủi ro mà nhà đầu tư có khả năng quản lý hiệu quả hơn.

Dòng tiền của dự án PPP được hình thành như thế nào?

Một công trình đô thị có thể rất cần thiết về mặt xã hội nhưng điều đó không đồng nghĩa nó tự tạo được dòng tiền đủ để hoàn vốn. Vì vậy, thiết kế nguồn thanh toán là một trong những phần khó nhất của PPP.

Về bản chất, có hai nguồn dòng tiền chính.

Một là doanh thu trực tiếp từ người sử dụng. Khi mô hình dự án cho phép, doanh nghiệp dự án thu giá hoặc phí từ việc sử dụng công trình, dịch vụ. Khả năng hoàn vốn lúc này phụ thuộc nhiều vào lưu lượng sử dụng, mức giá, tốc độ tăng trưởng nhu cầu và chi phí vận hành.

Hai là thanh toán từ Nhà nước theo cơ chế của hợp đồng. Một số cấu trúc PPP phù hợp với những dịch vụ mà việc thu trực tiếp từ người sử dụng không khả thi hoặc không phải phương án tối ưu. Nhà nước có thể thực hiện nghĩa vụ thanh toán theo sản phẩm hoặc chất lượng dịch vụ được quy định trong hợp đồng.

Luật số 57/2024/QH15 đã bổ sung hợp đồng BLT vào hệ thống hợp đồng PPP, cho thấy khung pháp lý không chỉ dựa vào các dự án thu tiền trực tiếp từ người sử dụng mà còn bao gồm cấu trúc gắn với thuê dịch vụ và thanh toán theo hợp đồng.

Ngoài ra, vốn nhà nước có thể tham gia dự án theo các cơ chế pháp luật cho phép, chẳng hạn hỗ trợ một phần công trình hoặc thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư.

Điều này giải thích vì sao không nên đánh giá PPP bằng câu hỏi “Nhà nước bỏ bao nhiêu tiền, tư nhân bỏ bao nhiêu tiền” một cách tách biệt. Quan trọng hơn là mỗi đồng vốn được sử dụng để xử lý trách nhiệm nào và cấu trúc đó có làm dự án khả thi nhưng vẫn bảo vệ lợi ích công hay không.

Rủi ro được chia giữa Nhà nước và nhà đầu tư ra sao?

Phân bổ rủi ro là phần quyết định chất lượng của hợp đồng PPP.

Một nguyên tắc kinh tế thường được áp dụng là giao rủi ro cho bên có khả năng dự báo, kiểm soát hoặc giảm hậu quả của rủi ro đó hiệu quả hơn.

Chẳng hạn, rủi ro thiết kế, thi công, vượt chi phí hoặc chậm tiến độ do năng lực triển khai thường gắn chặt với nhà đầu tư và nhà thầu bởi họ trực tiếp quản lý quá trình xây dựng.

Rủi ro vận hành và bảo trì cũng thường thuộc phía doanh nghiệp dự án trong phạm vi mà doanh nghiệp có quyền kiểm soát.

Ngược lại, những vấn đề phụ thuộc trực tiếp vào quyết định của cơ quan công quyền, thủ tục thuộc trách nhiệm của Nhà nước hoặc nghĩa vụ mà cơ quan nhà nước đã cam kết không thể đơn giản chuyển toàn bộ sang nhà đầu tư.

Rủi ro nhu cầu và doanh thu phức tạp hơn. Nếu doanh thu phụ thuộc lượng người sử dụng, nhà đầu tư có thể phải chịu một phần đáng kể biến động thị trường. Tuy nhiên, pháp luật PPP cũng có cơ chế xử lý và chia sẻ doanh thu trong những trường hợp đáp ứng điều kiện pháp luật và hợp đồng. Nghị định hướng dẫn yêu cầu nội dung về cơ chế chia sẻ tăng, giảm doanh thu phải được xác định trong hồ sơ và hợp đồng khi dự án thuộc trường hợp áp dụng.

Điểm quan trọng là chia sẻ rủi ro không đồng nghĩa Nhà nước bảo lãnh lợi nhuận cho nhà đầu tư. Nhà đầu tư vẫn phải chịu các rủi ro thương mại mà mình đã nhận. Cơ chế chia sẻ chỉ vận hành theo điều kiện, phạm vi và trình tự pháp luật quy định.

Nếu Nhà nước nhận quá nhiều rủi ro, PPP có thể biến thành tư nhân đầu tư nhưng khu vực công gánh phần lớn hậu quả khi dự án thất bại. Nếu chuyển quá nhiều rủi ro không kiểm soát được sang tư nhân, nhà đầu tư sẽ yêu cầu mức lợi nhuận cao hơn, tăng giá dự thầu hoặc dự án không thể huy động vốn.

Vì sao PPP đô thị không chỉ là giải pháp thiếu vốn ngân sách?

Hiểu PPP đơn thuần là “Nhà nước thiếu tiền nên gọi tư nhân đầu tư” dễ dẫn đến thiết kế dự án sai ngay từ đầu.

Nguồn vốn tư nhân không miễn phí. Nhà đầu tư cần hoàn vốn, tổ chức tín dụng cần được trả nợ và doanh nghiệp dự án phải duy trì hoạt động trong suốt thời gian hợp đồng. Cuối cùng, dòng tiền đó vẫn phải đến từ người sử dụng, ngân sách nhà nước hoặc một cấu trúc kết hợp.

Giá trị thực sự của PPP nằm ở khả năng gắn trách nhiệm đầu tư với trách nhiệm vận hành trong toàn bộ vòng đời công trình.

Ví dụ, nếu một doanh nghiệp chỉ xây công trình rồi bàn giao ngay, doanh nghiệp có thể có động lực tối ưu chi phí xây dựng. Nhưng nếu doanh nghiệp còn phải bảo trì và vận hành công trình trong nhiều năm, một thiết kế rẻ hơn lúc đầu nhưng làm chi phí bảo trì tăng mạnh về sau có thể không còn hấp dẫn.

PPP vì vậy có thể tạo động lực lựa chọn phương án có chi phí vòng đời hợp lý hơn.

Tuy nhiên, lợi ích này chỉ xuất hiện khi hợp đồng đủ rõ, cạnh tranh lựa chọn nhà đầu tư đủ tốt và cơ quan nhà nước có năng lực theo dõi hợp đồng. Một dự án có phương án tài chính yếu hoặc nghĩa vụ hai bên không rõ sẽ không trở nên hiệu quả chỉ vì được gắn nhãn PPP.

Điều kiện nào quyết định một dự án PPP đô thị có vận hành được hay không?

Đối với hạ tầng đô thị, năm điều kiện có ảnh hưởng trực tiếp đến tính khả thi của cơ chế PPP.

Thứ nhất là đầu ra phải đo được. Cơ quan nhà nước cần xác định được công trình hoặc dịch vụ phải đạt kết quả nào. Chỉ tiêu càng mơ hồ, việc giám sát hợp đồng càng khó.

Thứ hai là nguồn thu phải có cơ sở. Dự án thu trực tiếp từ người dùng cần dự báo nhu cầu đủ đáng tin cậy. Dự án dựa vào thanh toán của Nhà nước phải xác định được nghĩa vụ và nguồn thanh toán trong thời gian tương ứng.

Thứ ba là đất đai và mặt bằng phải được xử lý phù hợp với tiến độ dự án. Với công trình đô thị, chậm mặt bằng có thể kéo theo chậm xây dựng, tăng chi phí vốn và làm thay đổi toàn bộ phương án tài chính.

Thứ tư là rủi ro phải được định danh trước khi ký hợp đồng. Rủi ro không được phân bổ rõ thường trở thành tranh chấp khi dự án bước vào giai đoạn khó khăn.

Thứ năm là hợp đồng phải có khả năng quản lý trong nhiều năm. PPP không kết thúc sau lễ khánh thành. Cơ quan nhà nước phải tiếp tục giám sát chất lượng, nghĩa vụ tài chính, bảo trì, thay đổi hợp đồng và cuối cùng là chuyển giao hoặc kết thúc dự án theo cơ chế đã thỏa thuận.

Khung pháp lý hiện hành cũng đặt trọng tâm vào toàn bộ vòng đời này: chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, thực hiện hợp đồng, xác nhận hoàn thành, chuyển giao công trình và chấm dứt hợp đồng đều thuộc phạm vi điều chỉnh của hệ thống quy định về PPP.

Cơ chế PPP trong đầu tư đô thị vì thế nên được hiểu là một hợp đồng phân chia trách nhiệm, nguồn lực và rủi ro trong toàn bộ vòng đời của một dự án hạ tầng hoặc dịch vụ công. Nhà nước giữ trách nhiệm xác định mục tiêu công, thiết lập khuôn khổ dự án và giám sát việc thực hiện; khu vực tư nhân đảm nhận các nghĩa vụ đầu tư, tài chính, xây dựng, vận hành hoặc bảo trì được chuyển giao theo hợp đồng.

Một dự án PPP tốt không phải dự án chuyển được nhiều trách nhiệm nhất sang tư nhân. Đó là dự án đặt đúng trách nhiệm vào đúng chủ thể, tạo được nguồn thanh toán khả thi, quy định được tiêu chuẩn dịch vụ có thể kiểm chứng và duy trì được sự cân bằng lợi ích trong suốt thời hạn hợp đồng. Khi bốn yếu tố này không được thiết kế đồng bộ, việc huy động được vốn tư nhân mới chỉ giải quyết phần đầu của bài toán; chưa bảo đảm dự án đô thị sẽ vận hành bền vững.