Cơ chế phân bổ vốn đầu tư đô thị vận hành như thế nào?

Về bản chất, cơ chế này vận hành như một chuỗi quyết định liên kết: nhu cầu phát triển được chuyển thành dự án; dự án được đánh giá và xếp ưu tiên; nguồn lực tài chính được xác định; vốn được bố trí theo kế hoạch; quá trình thực hiện được giám sát; sau đó nguồn vốn có thể tiếp tục được điều chỉnh khi tiến độ hoặc điều kiện đầu tư thay đổi.

Phân bổ vốn đầu tư đô thị bắt đầu từ nhu cầu và giới hạn nguồn lực

Điểm xuất phát của quá trình phân bổ vốn không phải là từng dự án riêng lẻ mà là khoảng cách giữa nhu cầu phát triển đô thị và nguồn lực có thể huy động.

Ở phía nhu cầu, chính quyền đô thị phải xác định những vấn đề cần đầu tư giải quyết, chẳng hạn quá tải giao thông, thiếu năng lực cấp thoát nước, thiếu trường học tại khu vực tăng dân số nhanh hoặc hạ tầng hiện hữu đã xuống cấp. Những nhu cầu này được chuyển thành chương trình hoặc dự án cụ thể để có thể tính toán chi phí, thời gian và tác động dự kiến.

Ở phía nguồn lực, đô thị phải xác định lượng vốn có thể sử dụng trong từng giai đoạn. Nguồn lực đó có thể đến từ ngân sách công, vay nợ, nguồn vốn của cấp trên, vốn doanh nghiệp, hợp tác công tư hoặc các cơ chế huy động khác phù hợp với từng loại dự án.

Hai phía hiếm khi cân bằng. Tổng nhu cầu đầu tư thường lớn hơn tổng nguồn vốn có thể bố trí. Chính sự khan hiếm này tạo ra yêu cầu phân bổ.

Có thể hình dung cơ chế ban đầu dưới dạng:

Nhu cầu đầu tư → Danh mục dự án tiềm năng → Xác định nguồn lực khả dụng → Xác định khoảng thiếu vốn

Nếu tổng nhu cầu vốn vượt khả năng tài chính, đô thị không thể triển khai tất cả dự án cùng lúc. Một cơ chế lựa chọn và ưu tiên vì thế trở thành thành phần trung tâm của quá trình phân bổ.

Điều này cũng cho thấy một cách hiểu phổ biến nhưng chưa đầy đủ: phân bổ vốn không phải chia tiền sau khi dự án đã được quyết định. Việc quyết định dự án nào được đưa vào danh mục đầu tư đã là một phần của quá trình phân bổ nguồn lực.

Dự án đô thị được sàng lọc và xếp thứ tự ưu tiên như thế nào?

Khi số lượng dự án đề xuất lớn hơn khả năng tài chính, nguồn vốn phải được tập trung theo mức độ ưu tiên thay vì phân chia đồng đều.

Một dự án thường cần được xem xét trên nhiều phương diện cùng lúc.

Trước hết là mức độ cần thiết. Những dự án xử lý vấn đề cấp bách hoặc duy trì hoạt động thiết yếu của đô thị thường có mức ưu tiên khác với dự án chủ yếu cải thiện tiện nghi.

Tiếp theo là mức độ phù hợp với định hướng phát triển. Một dự án có thể mang lại lợi ích riêng nhưng nếu không phù hợp với quy hoạch, chiến lược phát triển hoặc mạng lưới hạ tầng chung thì việc đầu tư có thể tạo ra tài sản thiếu kết nối.

Yếu tố thứ ba là lợi ích dự kiến so với nguồn lực phải bỏ ra. Cùng một lượng vốn, hai dự án có thể phục vụ số lượng người dân rất khác nhau hoặc tạo ra mức cải thiện khác nhau đối với năng lực vận hành của đô thị.

Ngoài ra còn phải xem xét khả năng triển khai. Một dự án có nhu cầu rất cao nhưng chưa hoàn thành chuẩn bị đầu tư, chưa giải quyết mặt bằng hoặc còn nhiều điều kiện chưa xác định có thể chưa phù hợp để nhận toàn bộ vốn ngay lập tức.

Do đó, quá trình lựa chọn thường dựa trên một tập hợp tiêu chí thay vì một chỉ số duy nhất:

• Mức độ cấp thiết
• Mức độ phù hợp với mục tiêu và quy hoạch
• Quy mô lợi ích công cộng
• Hiệu quả sử dụng vốn
• Khả năng triển khai
• Nhu cầu vốn và chi phí vận hành về sau
• Rủi ro thực hiện
• Khả năng huy động thêm nguồn lực

Các tiêu chí này có thể được lượng hóa bằng hệ thống chấm điểm trong từng cơ chế quản lý cụ thể. Tuy nhiên, không tồn tại một bộ trọng số duy nhất phù hợp cho mọi đô thị và mọi loại dự án.

Ví dụ, chống ngập tại khu vực thường xuyên xảy ra rủi ro có thể cần ưu tiên tính cấp thiết và mức giảm thiệt hại. Trong khi đó, một dự án phát triển khu vực mới có thể cần chú trọng hơn đến khả năng tạo nguồn thu, kết nối hạ tầng và huy động vốn ngoài ngân sách.

Vì vậy, kết quả phân bổ là sản phẩm của việc cân bằng nhiều mục tiêu chứ không đơn thuần chọn dự án có chi phí thấp nhất hoặc quy mô lớn nhất.

Nguồn vốn được ghép với từng loại dự án theo cơ chế nào?

Sau khi xác định dự án cần ưu tiên, bước tiếp theo là lựa chọn nguồn vốn phù hợp. Đây là phần quan trọng bởi các nguồn vốn khác nhau không có cùng chi phí, điều kiện sử dụng và khả năng chịu rủi ro.

Những hạ tầng có tính chất dịch vụ công cao nhưng khó tạo dòng tiền trực tiếp thường phụ thuộc nhiều hơn vào nguồn lực công. Ngược lại, dự án có khả năng tạo doanh thu hoặc thu hồi chi phí có thể có nhiều khả năng huy động vốn thương mại hoặc vốn tư nhân hơn.

Cơ chế ghép nguồn vốn thường dựa trên ba câu hỏi.

Thứ nhất, dự án có tạo được dòng tiền hay không? Nếu có dòng tiền đủ ổn định, khả năng sử dụng vốn vay hoặc thu hút nhà đầu tư tăng lên.

Thứ hai, lợi ích của dự án thuộc về ai? Một dự án tạo lợi ích xã hội rộng nhưng khó thu phí trực tiếp có thể cần nguồn ngân sách lớn hơn bởi nhà đầu tư tư nhân khó thu hồi đầy đủ phần giá trị xã hội mà dự án tạo ra.

Thứ ba, rủi ro nào có thể giao cho chủ thể nào? Không phải mọi rủi ro đều phù hợp để chuyển sang khu vực tư nhân. Rủi ro chính sách, nhu cầu sử dụng, xây dựng, vận hành và tài chính phải được xem xét riêng.

Do đó, một danh mục đầu tư đô thị có thể đồng thời sử dụng nhiều nguồn:

Điểm quan trọng là không nên coi tất cả các nguồn này như những khoản tiền có thể thay thế hoàn toàn cho nhau. Một dự án không tạo khả năng hoàn vốn không trở nên phù hợp với vốn vay chỉ vì ngân sách đang thiếu. Tương tự, việc đưa khu vực tư nhân tham gia không tự động loại bỏ chi phí mà chỉ thay đổi cách tài trợ, phân bổ rủi ro và thu hồi vốn.

Vốn được đưa từ kế hoạch vào dự án như thế nào?

Được xác định là dự án ưu tiên chưa có nghĩa dự án lập tức nhận toàn bộ số vốn cần thiết.

Các dự án đô thị thường kéo dài nhiều năm. Vì thế, nhu cầu vốn của một dự án phải được đặt trong mối quan hệ với nhu cầu của toàn bộ danh mục đầu tư và khả năng tài chính của từng kỳ ngân sách.

Quá trình này có thể hình dung theo chuỗi:

Danh mục ưu tiên → Kế hoạch vốn trung hạn → Kế hoạch vốn từng năm → Phân bổ cho dự án → Giải ngân theo khối lượng thực hiện

Kế hoạch trung hạn giúp đô thị nhìn thấy nghĩa vụ vốn trong nhiều năm thay vì chỉ quyết định theo từng năm riêng biệt. Nếu một dự án được khởi công nhưng không dự kiến được nguồn vốn cho những năm tiếp theo, nguồn lực có thể bị chia nhỏ giữa quá nhiều công trình và làm kéo dài thời gian hoàn thành.

Trên nền kế hoạch đó, vốn được bố trí theo từng năm căn cứ vào nhu cầu thực tế của dự án. Một dự án cần tổng mức đầu tư lớn không nhất thiết nhận toàn bộ vốn ngay từ năm đầu tiên. Khoản vốn hằng năm phải tương ứng với giai đoạn chuẩn bị, thi công, mua sắm hoặc các nghĩa vụ thanh toán dự kiến.

Sau khi vốn được bố trí, giải ngân là bước chuyển từ quyền sử dụng ngân sách sang dòng tiền thực tế thanh toán cho phần công việc đã đủ điều kiện.

Đây là điểm cần phân biệt rõ:

Phân bổ vốn không đồng nghĩa với giải ngân vốn.

Một dự án có thể đã được bố trí ngân sách nhưng vẫn giải ngân chậm nếu thủ tục, mặt bằng, thiết kế, đấu thầu hoặc thi công chưa đạt tiến độ. Khi đó, số tiền tồn tại trên kế hoạch nhưng chưa chuyển thành tài sản đô thị thực tế.

Vì vậy, chất lượng phân bổ không thể chỉ được đánh giá bằng số vốn đã ghi cho từng dự án mà còn phải xem khả năng chuyển số vốn đó thành kết quả đầu tư.

Giám sát và tái phân bổ giúp nguồn vốn thích ứng với thực tế ra sao?

Kế hoạch phân bổ ban đầu luôn được xây dựng dựa trên một tập hợp giả định về chi phí, tiến độ và điều kiện thực hiện. Trong thực tế, những giả định này có thể thay đổi.

Một dự án có thể chậm hơn dự kiến do chưa hoàn thành giải phóng mặt bằng. Dự án khác có thể tiến nhanh và cần thêm vốn để hoàn thành. Chi phí cũng có thể thay đổi hoặc xuất hiện nhu cầu đầu tư cấp bách mới.

Do đó, cơ chế phân bổ hiệu quả cần có vòng phản hồi:

Phân bổ → Thực hiện → Đo lường tiến độ → Đánh giá kết quả → Điều chỉnh → Phân bổ lại

Thông tin được theo dõi không chỉ gồm số tiền đã chi mà còn gồm tiến độ vật chất và kết quả mà dự án tạo ra.

Nếu chỉ theo dõi tỷ lệ giải ngân, một dự án chi tiền nhanh có thể được xem là thực hiện tốt dù hiệu quả đầu tư thấp. Ngược lại, nếu chỉ quan tâm kết quả cuối cùng mà không kiểm soát tiến độ tài chính thì khó phát hiện sớm tình trạng vốn bị giữ tại những dự án chưa thể triển khai.

Tái phân bổ vì thế có vai trò đưa vốn từ nơi chưa có khả năng sử dụng sang nơi có khả năng hấp thụ tốt hơn, trong phạm vi các điều kiện quản lý cho phép. Mục tiêu không phải thay đổi ưu tiên liên tục mà là tránh để nguồn lực khan hiếm bị khóa trong những dự án chưa thể chuyển vốn thành kết quả.

Tuy nhiên, tái phân bổ quá thường xuyên cũng tạo ra vấn đề. Nếu dự án không có mức độ chắc chắn hợp lý về nguồn vốn, chủ đầu tư khó lập kế hoạch dài hạn. Vì vậy, cơ chế phải cân bằng giữa tính ổn định của cam kết vốn và khả năng điều chỉnh khi thực tế thay đổi.

Điều gì quyết định chất lượng của cơ chế phân bổ vốn đô thị?

Một cơ chế phân bổ tốt không đơn giản là cơ chế chi được toàn bộ ngân sách. Chất lượng của nó phụ thuộc vào việc nguồn lực có đi đến đúng dự án, đúng thời điểm và tạo được kết quả phù hợp hay không.

Ba vấn đề có ảnh hưởng đặc biệt lớn.

Ưu tiên quá nhiều dự án

Khi gần như mọi dự án đều được coi là ưu tiên, khái niệm ưu tiên mất ý nghĩa. Nguồn vốn bị chia nhỏ, nhiều công trình cùng khởi động nhưng không dự án nào được cung cấp đủ nguồn lực để hoàn thành đúng kế hoạch.

Cơ chế phân bổ khi đó chuyển từ tập trung nguồn lực sang phân tán nguồn lực.

Quyết định đầu tư tách rời khả năng tài chính

Một đô thị có thể xác định rất nhiều dự án có lợi về mặt kỹ thuật nhưng vẫn không đủ khả năng thực hiện tất cả.

Nếu quyết định đầu tư không gắn với giới hạn ngân sách và nghĩa vụ vốn trong tương lai, các dự án mới có thể cạnh tranh nguồn lực với những dự án đang thực hiện. Hệ quả là danh mục đầu tư ngày càng lớn trong khi khả năng hoàn thành không tăng tương ứng.

Bởi vậy, khả năng chi trả không phải bước kiểm tra sau cùng mà phải trở thành một điều kiện ngay trong quá trình hình thành danh mục.

Chỉ đánh giá đầu tư qua chi phí xây dựng ban đầu

Một công trình sau khi hoàn thành còn phát sinh chi phí vận hành, bảo trì và thay thế tài sản. Nếu chỉ ưu tiên theo khả năng xây dựng mà không xem xét nghĩa vụ tài chính trong toàn bộ vòng đời, đô thị có thể tạo thêm tài sản nhưng không đủ nguồn lực duy trì chất lượng của chúng.

Điều này dẫn tới một nguyên tắc quan trọng: phân bổ vốn đầu tư phải được nhìn như quản trị một danh mục tài sản và nghĩa vụ dài hạn, không chỉ như chia ngân sách xây dựng trong một năm.

Khi các yếu tố trên được kết nối, cơ chế phân bổ vốn đầu tư đô thị có thể được tóm tắt thành một vòng vận hành hoàn chỉnh:

Xác định nhu cầu → Hình thành dự án → Đánh giá và ưu tiên → Xác định nguồn tài chính → Lập kế hoạch vốn → Phân bổ → Giải ngân → Theo dõi kết quả → Điều chỉnh và tái phân bổ

Mỗi mắt xích đều ảnh hưởng đến mắt xích tiếp theo. Danh mục dự án thiếu ưu tiên sẽ khiến ngân sách bị phân tán. Kế hoạch vốn thiếu thực tế sẽ làm giải ngân gặp khó khăn. Giám sát yếu sẽ khiến vốn tiếp tục nằm ở những dự án không còn khả năng thực hiện đúng kế hoạch.

Vì thế, bản chất của cơ chế phân bổ vốn đầu tư đô thị không phải là tìm một công thức chia tiền cố định. Đây là hệ thống ra quyết định nhằm đưa nguồn lực hữu hạn vào những nhu cầu đô thị có giá trị cao nhất, đồng thời duy trì sự phù hợp giữa mục tiêu phát triển, khả năng tài chính và năng lực thực hiện.

Một cơ chế vận hành tốt phải làm được ba việc đồng thời: lựa chọn đúng, cấp vốn đúng khả năng thực hiện và điều chỉnh được khi điều kiện thay đổi. Khi ba yếu tố này bị tách rời, quy mô vốn đầu tư lớn chưa chắc tạo ra kết quả đô thị tương xứng.