Cấu trúc đầu tư đô thị gồm những thành phần nào?

Có thể mô hình hóa cấu trúc cơ bản thành sáu thành phần: quy hoạch và mục tiêu phát triển; chủ thể và thể chế; nguồn lực tài chính; danh mục dự án và tài sản đô thị; cơ chế triển khai; hệ thống giám sát, quản trị rủi ro và phản hồi. Sáu thành phần không hoạt động độc lập mà tạo thành một vòng tuần hoàn đầu tư.

Sáu thành phần cốt lõi của cấu trúc đầu tư đô thị

Ở cấp độ hệ thống, cấu trúc đầu tư đô thị có thể được đọc theo trình tự:

Nhu cầu đô thị → mục tiêu và quy hoạch → chủ thể ra quyết định → nguồn lực → dự án → triển khai → vận hành và kết quả → dữ liệu phản hồi cho chu kỳ đầu tư tiếp theo.

Trong chuỗi này, sáu thành phần chính có chức năng khác nhau:

Điểm quan trọng là không nên hiểu đây như sáu “hộp” tách rời. Một thay đổi ở một thành phần thường kéo theo thay đổi ở các thành phần khác.

Ví dụ, khi quy hoạch mở một cực phát triển đô thị mới, nhu cầu đầu tư giao thông và hạ tầng kỹ thuật sẽ thay đổi. Điều đó làm thay đổi danh mục dự án, nhu cầu vốn, trách nhiệm của các chủ thể và cả mô hình khai thác tài sản sau đầu tư.

Vì vậy, cấu trúc đầu tư đô thị là cấu trúc của các quan hệ phụ thuộc, không chỉ là danh sách các yếu tố.

Quy hoạch và mục tiêu phát triển tạo điểm xuất phát cho đầu tư

Thành phần đầu tiên là lớp xác định đô thị muốn đạt trạng thái nào và khoảng cách giữa hiện trạng với trạng thái đó cần được xử lý bằng đầu tư ra sao.

Nhu cầu đầu tư có thể xuất phát từ nhiều vấn đề: thiếu kết nối giao thông, thiếu hệ thống thoát nước, quá tải trường học, thiếu không gian công cộng, phát triển nhà ở không đồng bộ với hạ tầng hoặc xuất hiện một khu vực tăng trưởng mới.

Quy hoạch có nhiệm vụ đặt những nhu cầu này vào một cấu trúc không gian và phát triển thống nhất.

Ở đây cần phân biệt hai câu hỏi:

·         “Đô thị muốn phát triển như thế nào?” là câu hỏi chiến lược

·         “Cần đầu tư dự án nào?” là câu hỏi đầu tư

Hai câu hỏi liên quan chặt chẽ nhưng không giống nhau.

Nếu đi thẳng từ một nhu cầu riêng lẻ tới một dự án riêng lẻ, hệ thống dễ hình thành các khoản đầu tư rời rạc. Ngược lại, khi dự án được đặt trong quan hệ với mạng lưới giao thông, phân bố dân cư, sử dụng đất, hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ công, giá trị của dự án có thể được đánh giá trên quy mô toàn đô thị.

Cơ chế của lớp này có thể diễn giải như sau:

Mục tiêu phát triển → tổ chức không gian → xác định nhu cầu hạ tầng và dịch vụ → nhận diện khoảng thiếu hụt → hình thành nhu cầu đầu tư.

Do đó, quy hoạch không phải bản thân khoản đầu tư. Nó là lớp tạo điều kiện để xác định đầu tư nào cần thiết, ở đâu, vào thời điểm nào và phải kết nối với những tài sản nào khác.

Một hiểu nhầm phổ biến là cứ có quy hoạch thì có thể triển khai đầu tư ngay. Trên thực tế, định hướng quy hoạch vẫn cần được chuyển thành chương trình, dự án, nguồn lực, trách nhiệm thực hiện và các điều kiện triển khai cụ thể.

Chủ thể và thể chế xác định ai điều khiển hệ thống

Đầu tư đô thị luôn có nhiều chủ thể tham gia. Tùy mô hình và loại dự án, hệ thống có thể bao gồm cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị cung cấp dịch vụ công, doanh nghiệp tư nhân, tổ chức tài chính, nhà đầu tư phát triển bất động sản, đơn vị vận hành và cộng đồng sử dụng dịch vụ.

Vì vậy, thành phần thứ hai không chỉ là “danh sách nhà đầu tư” mà là cấu trúc quyền hạn, trách nhiệm và phối hợp giữa các chủ thể.

Có thể chia vai trò thành một số nhóm chức năng:

·         Chủ thể xác định mục tiêu và quy hoạch

·         Chủ thể quyết định hoặc phê duyệt đầu tư

·         Chủ thể bố trí hoặc huy động vốn

·         Chủ thể chuẩn bị và quản lý dự án

·         Chủ thể xây dựng hoặc cung cấp công trình

·         Chủ thể vận hành tài sản sau đầu tư

·         Chủ thể giám sát kết quả

·         Người dân và doanh nghiệp sử dụng dịch vụ đô thị

Một tổ chức có thể đảm nhiệm nhiều vai trò, nhưng các vai trò vẫn cần được phân biệt về mặt hệ thống.

Điều này quan trọng vì một dự án có thể hợp lý về kỹ thuật nhưng vẫn gặp vấn đề nếu trách nhiệm không rõ. Chẳng hạn, đơn vị xây dựng công trình và đơn vị vận hành sau này có thể có những yêu cầu khác nhau. Nếu yêu cầu vận hành chỉ được xem xét sau khi công trình đã hoàn thành, chi phí trong vòng đời tài sản có thể trở nên bất hợp lý.

Bản chất của thành phần thể chế vì thế là trả lời bốn vấn đề: ai có quyền quyết định, ai cung cấp nguồn lực, ai chịu rủi ro và ai chịu trách nhiệm về kết quả.

Một hệ thống đầu tư đô thị càng có nhiều cấp quản lý và nhiều loại vốn thì nhu cầu phối hợp càng lớn. Quy hoạch, đầu tư, đất đai, hạ tầng, tài chính và vận hành không thể được xem như những chuỗi hoàn toàn độc lập nếu chúng cùng tác động lên một không gian đô thị.

Nguồn lực tài chính biến nhu cầu đầu tư thành khả năng thực hiện

Có nhu cầu và dự án chưa đồng nghĩa với có khả năng đầu tư. Thành phần thứ ba của cấu trúc là hệ thống nguồn vốn, nguồn thu và cơ chế tài chính dùng để biến kế hoạch thành nguồn lực thực tế.

Một distinction quan trọng là giữa nguồn hình thành tiền để chi trả và công cụ dùng để huy động tiền tại một thời điểm nhất định.

Ví dụ, một khoản vay tạo ra vốn để đầu tư trước nhưng bản thân khoản vay không loại bỏ nghĩa vụ hoàn trả. Hệ thống vẫn cần một nguồn thu tương lai đủ khả năng thực hiện nghĩa vụ đó.

Vì vậy, khi phân tích cấu trúc tài chính của đầu tư đô thị cần đồng thời nhìn vào:

Nguồn vốn

Có thể bao gồm vốn ngân sách, vốn doanh nghiệp, vốn vay, vốn của nhà đầu tư tư nhân hoặc các cấu trúc kết hợp.

Nguồn hoàn trả hoặc nguồn thu

Có thể đến từ ngân sách tương lai, phí dịch vụ, doanh thu khai thác tài sản, nguồn thu gắn với phát triển đô thị hoặc nguồn thu hợp pháp khác tùy mô hình.

Phân bổ rủi ro tài chính

Ai chịu rủi ro nếu chi phí tăng, tiến độ chậm, doanh thu thấp hơn dự kiến hoặc nhu cầu sử dụng thay đổi?

Khả năng chi trả trong vòng đời

Không chỉ phải đủ tiền xây dựng mà còn cần tính tới vận hành, bảo trì, sửa chữa và thay thế tài sản.

Đây là lý do đánh đồng “đầu tư đô thị” với “huy động vốn” sẽ làm mất đi một phần quan trọng của cấu trúc.

Vốn chỉ là một mắt xích. Một dự án có thể huy động được tiền nhưng vẫn không phải một khoản đầu tư tốt nếu nó không phù hợp với nhu cầu đô thị, không có khả năng vận hành bền vững hoặc tạo nghĩa vụ tài chính vượt quá năng lực của chủ thể chịu trách nhiệm.

Mối quan hệ đúng phải là:

Nhu cầu đầu tư → dự án có giá trị → cấu trúc tài chính phù hợp → nguồn hoàn trả khả thi → triển khai và vận hành bền vững.

Không nên đảo ngược thành “có nguồn vốn nào thì tìm dự án để sử dụng nguồn vốn đó”.

Danh mục dự án và tài sản là phần vật chất của hệ thống đầu tư

Thành phần thứ tư là nơi các định hướng được chuyển thành danh mục đầu tư cụ thể.

Đối tượng đầu tư đô thị rất đa dạng: hệ thống giao thông, cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải, năng lượng, trường học, y tế, công viên, không gian công cộng, nhà ở, nền tảng số, công trình phòng chống thiên tai hoặc các tài sản phục vụ hoạt động quản lý đô thị.

Nhưng nhìn dưới góc độ cấu trúc, câu hỏi quan trọng hơn việc “có những loại dự án nào” là các dự án phụ thuộc vào nhau như thế nào.

Một khu đô thị mới chẳng hạn không chỉ liên quan đến công trình nhà ở. Nó có thể làm phát sinh đồng thời nhu cầu về giao thông kết nối, cấp điện, cấp nước, thoát nước, trường học, không gian công cộng và các dịch vụ khác.

Nếu từng dự án được quyết định độc lập, đô thị có thể xuất hiện hiện tượng tài sản hoàn thành nhưng toàn hệ thống chưa thể phát huy đầy đủ chức năng.

Do đó, đầu tư đô thị cần được nhìn ở cấp danh mục dự án thay vì chỉ ở cấp dự án đơn lẻ.

Một danh mục hợp lý phải giải quyết ít nhất ba quan hệ:

Quan hệ ưu tiên

Nguồn lực luôn có giới hạn nên các dự án không thể mặc nhiên được triển khai đồng thời. Cần xác định dự án nào giải quyết vấn đề cấp thiết hơn hoặc tạo điều kiện cho các khoản đầu tư khác.

Quan hệ phụ thuộc

Một dự án có thể chỉ tạo giá trị đầy đủ khi dự án liên quan đã hoàn thành. Đường kết nối, mạng cấp nước hay hệ thống thoát nước là những ví dụ điển hình về tính mạng lưới.

Quan hệ vòng đời

Sau khi xây dựng, công trình trở thành tài sản cần vận hành và duy trì trong nhiều năm. Vì vậy, quyết định đầu tư phải tính cả giai đoạn sau khi dự án kết thúc.

Điểm này tạo ra một chuyển đổi quan trọng trong tư duy: dự án là phương tiện tạo tài sản; tài sản và dịch vụ mà tài sản cung cấp mới là thứ đô thị cần sử dụng lâu dài.

Cơ chế triển khai chuyển vốn và dự án thành công trình thực tế

Thành phần thứ năm bao gồm chuỗi hoạt động biến một dự án đã được lựa chọn thành tài sản có thể vận hành.

Về logic, chuỗi này thường bao gồm:

Chuẩn bị dự án → đánh giá tính khả thi → quyết định đầu tư → bố trí nguồn lực → lựa chọn phương thức thực hiện → thiết kế và xây dựng → nghiệm thu → đưa vào vận hành.

Mỗi bước làm giảm một nhóm bất định khác nhau.

Ở giai đoạn đầu, câu hỏi là dự án có thực sự cần thiết hay không. Tiếp theo là dự án có khả thi về kỹ thuật, tài chính và tổ chức hay không. Sau đó mới đến cách lựa chọn đơn vị thực hiện, kiểm soát chi phí, tiến độ, chất lượng và bàn giao tài sản.

Cơ chế triển khai còn quyết định cách phân bổ trách nhiệm và rủi ro.

Nếu nhà nước trực tiếp đầu tư, cấu trúc trách nhiệm và nguồn vốn sẽ khác với trường hợp doanh nghiệp tư nhân đầu tư hoặc trường hợp nhiều bên cùng tham gia.

Không có một cơ chế duy nhất phù hợp cho mọi dự án. Lựa chọn cơ chế cần phụ thuộc vào đặc điểm tài sản, khả năng tạo doanh thu, mức độ rủi ro, năng lực quản lý và mục tiêu dịch vụ công.

Đây cũng là giới hạn cần lưu ý khi phân tích cấu trúc đầu tư đô thị: việc một mô hình triển khai hoạt động tốt với một loại hạ tầng không có nghĩa nó có thể được sao chép nguyên trạng sang loại hạ tầng khác.

Chẳng hạn, một tài sản có dòng tiền trực tiếp từ người sử dụng có cấu trúc tài chính rất khác một công trình công cộng không tạo doanh thu nhưng vẫn cần thiết cho chất lượng sống của đô thị.

Vì vậy, phương thức triển khai phải là kết quả của việc phân tích dự án chứ không nên trở thành mục tiêu tự thân.

Giám sát, quản trị rủi ro và phản hồi khép kín chu kỳ đầu tư

Một hệ thống đầu tư không kết thúc khi công trình hoàn thành.

Sau đầu tư, câu hỏi quan trọng nhất chuyển từ “dự án đã xây xong chưa?” sang “tài sản có tạo ra kết quả đô thị mà khoản đầu tư ban đầu đặt ra hay không?”

Đây là chức năng của thành phần thứ sáu.

Hệ thống cần theo dõi nhiều lớp kết quả khác nhau:

·         Tiến độ và chi phí triển khai

·         Chất lượng của tài sản được tạo ra

·         Khả năng vận hành và bảo trì

·         Mức độ sử dụng dịch vụ

·         Khả năng đáp ứng nhu cầu ban đầu

·         Rủi ro tài chính và vận hành

·         Tác động lên các khu vực hoặc hệ thống liên quan

Sự khác biệt giữa đầu ra và kết quả đặc biệt quan trọng.

Một cây cầu được hoàn thành là đầu ra của dự án. Việc cây cầu cải thiện kết nối giữa hai khu vực mới là một kết quả mà đầu tư hướng tới. Tương tự, xây xong một hệ thống thoát nước không đồng nghĩa mục tiêu đã hoàn thành nếu năng lực toàn mạng vẫn không xử lý được vấn đề cần giải quyết.

Dữ liệu vận hành vì thế cần quay lại chu kỳ đầu tư:

Kết quả thực tế → đánh giá → phát hiện khoảng thiếu hụt mới → điều chỉnh ưu tiên → cập nhật danh mục đầu tư.

Cơ chế phản hồi này biến đầu tư đô thị từ một chuỗi dự án tuyến tính thành một hệ thống có khả năng học hỏi.

Quản trị rủi ro cũng phải chạy xuyên suốt chu kỳ thay vì chỉ xuất hiện khi dự án gặp sự cố. Rủi ro có thể hình thành từ quy hoạch, dự báo nhu cầu, nguồn vốn, giải phóng mặt bằng, thiết kế, thi công, vận hành hoặc sự phụ thuộc vào các dự án khác.

Do đó, lớp giám sát không chỉ có chức năng “kiểm tra sau đầu tư”. Nó cung cấp thông tin để cải thiện các quyết định đầu tư tiếp theo.

Các thành phần liên kết với nhau như thế nào trong một hệ thống hoàn chỉnh?

Giá trị của mô hình sáu thành phần chỉ xuất hiện khi xem chúng như một chuỗi liên kết.

Có thể hình dung một tình huống đơn giản: một khu vực đô thị tăng nhanh về dân số và bắt đầu chịu áp lực giao thông.

Bước 1 – Quy hoạch và mục tiêu

Hệ thống phải xác định vấn đề cần giải quyết là gì, khu vực nào chịu tác động và mục tiêu dài hạn của mạng lưới giao thông đô thị.

Bước 2 – Chủ thể và thể chế

Xác định đơn vị có thẩm quyền lập kế hoạch, đơn vị chuẩn bị dự án, đơn vị bố trí nguồn lực và chủ thể vận hành sau đầu tư.

Bước 3 – Nguồn lực tài chính

Đánh giá tổng nhu cầu vốn, khả năng chi trả, nguồn tiền đầu tư và nghĩa vụ tài chính trong tương lai.

Bước 4 – Danh mục dự án

Không chỉ xem xét một tuyến đường riêng lẻ mà đánh giá quan hệ với giao thông công cộng, các nút kết nối, hạ tầng đi bộ, khu dân cư và những dự án phụ thuộc.

Bước 5 – Triển khai

Chuẩn bị dự án, lựa chọn phương thức thực hiện, quản lý thiết kế, xây dựng và bàn giao.

Bước 6 – Giám sát và phản hồi

Đánh giá tài sản mới có thực sự cải thiện khả năng tiếp cận, giảm điểm nghẽn hoặc tạo ra kết quả mong muốn hay không, sau đó sử dụng dữ liệu này để quyết định chu kỳ đầu tư tiếp theo.

Ví dụ cho thấy không có thành phần nào có thể thay thế thành phần khác.

Có vốn nhưng không có danh mục ưu tiên dễ dẫn đến phân bổ nguồn lực kém hiệu quả. Có quy hoạch nhưng thiếu cơ chế tài chính thì định hướng khó chuyển thành dự án. Có dự án và vốn nhưng thể chế phối hợp yếu thì triển khai có thể bị chia cắt. Có công trình hoàn thành nhưng không có năng lực vận hành thì giá trị đầu tư giảm trong vòng đời tài sản.

Vì thế, cách hiểu đầy đủ nhất về cấu trúc đầu tư đô thị không phải là “đô thị đầu tư vào những gì”, mà là toàn bộ hệ thống dùng để lựa chọn vấn đề, xác định ưu tiên, huy động nguồn lực, tạo tài sản và kiểm chứng kết quả của đầu tư.

Cấu trúc cơ bản của một hệ thống đầu tư đô thị có thể được quy về sáu thành phần liên kết: quy hoạch và mục tiêu phát triển, chủ thể và thể chế, nguồn lực tài chính, danh mục dự án và tài sản, cơ chế triển khai, cùng hệ thống giám sát và phản hồi.

Không có nghĩa mọi đô thị phải sử dụng một sơ đồ tổ chức giống hệt nhau. Cấu trúc cụ thể còn phụ thuộc vào quy mô đô thị, hệ thống pháp lý, năng lực tài chính, loại hạ tầng và cách phân chia trách nhiệm giữa khu vực công và tư nhân. Tuy nhiên, sáu lớp trên cung cấp một khung phân tích cơ bản để nhận biết một hệ thống đầu tư có đầy đủ mắt xích hay đang thiếu liên kết.

Điểm cốt lõi là: đầu tư đô thị chỉ tạo thành một hệ thống khi quy hoạch định hướng được dự án, thể chế phân định được trách nhiệm, tài chính bảo đảm được nguồn lực, dự án tạo ra tài sản, cơ chế triển khai chuyển kế hoạch thành hiện thực và dữ liệu kết quả quay trở lại cải thiện quyết định đầu tư tiếp theo.