Phân loại đầu tư đô thị theo chủ thể thực hiện

Điểm cần lưu ý là đây là cách phân loại phục vụ việc nhận diện chủ thể tham gia đầu tư, không đồng nghĩa mọi dự án đô thị đều chỉ sử dụng duy nhất một nguồn vốn. Trong thực tế, một dự án có thể xuất hiện đồng thời vốn nhà nước, vốn của doanh nghiệp và các nguồn lực hợp pháp khác; khi đó cần xem xét cơ chế tham gia và trách nhiệm thực tế của từng bên.

Đầu tư đô thị của khu vực nhà nước

Đầu tư đô thị của khu vực nhà nước là nhóm hoạt động trong đó Nhà nước giữ vai trò chủ thể đầu tư hoặc sử dụng các nguồn lực thuộc khu vực nhà nước để thực hiện mục tiêu phát triển đô thị.

Nhóm này thường gắn với những công trình, hệ thống hạ tầng hoặc dịch vụ phục vụ lợi ích công cộng, chẳng hạn giao thông đô thị, cấp thoát nước, hạ tầng xã hội và các công trình công cộng. Cơ sở của sự tham gia này nằm ở đặc điểm của đô thị: nhiều hạng mục tạo ra lợi ích xã hội rộng hơn lợi ích tài chính trực tiếp mà một nhà đầu tư riêng lẻ có thể thu được.

Vì vậy, động cơ của đầu tư nhà nước không chỉ được xem xét theo khả năng sinh lợi tài chính của từng dự án. Những mục tiêu như bảo đảm khả năng tiếp cận hạ tầng, cải thiện điều kiện sống, kết nối các khu vực và thực hiện định hướng phát triển không gian đô thị cũng có ý nghĩa quan trọng.

Tuy nhiên, dự án phục vụ lợi ích công cộng không mặc nhiên đồng nghĩa với dự án chỉ có Nhà nước đầu tư. Tư nhân vẫn có thể tham gia cung cấp hạ tầng hoặc dịch vụ công theo những cơ chế phù hợp. Do đó, khi phân loại cần căn cứ vào chủ thể và cơ chế thực hiện thay vì chỉ nhìn vào công năng của công trình.

Đầu tư đô thị của khu vực tư nhân

Đầu tư đô thị của khu vực tư nhân là hoạt động do doanh nghiệp, tổ chức kinh tế hoặc các nhà đầu tư ngoài khu vực nhà nước thực hiện bằng nguồn lực thuộc quyền huy động và quyết định của mình trong khuôn khổ pháp luật.

Trong phát triển đô thị, khu vực tư nhân có thể tham gia vào nhiều loại dự án như nhà ở, khu đô thị, thương mại, dịch vụ, văn phòng hoặc một số công trình hạ tầng có điều kiện khai thác phù hợp. Cơ chế đầu tư thường gắn với việc nhà đầu tư bỏ vốn, chấp nhận rủi ro và tìm kiếm lợi ích kinh tế từ dự án.

Khác với khu vực nhà nước, quyết định đầu tư tư nhân chịu ảnh hưởng mạnh của khả năng thu hồi vốn, nhu cầu thị trường, chi phí và mức độ rủi ro. Điều này tạo động lực huy động vốn xã hội và năng lực tổ chức kinh doanh cho phát triển đô thị.

Dù vậy, đầu tư tư nhân không có nghĩa nhà đầu tư được tách khỏi quản lý nhà nước. Dự án vẫn phải tuân thủ các yêu cầu liên quan đến quy hoạch, đất đai, xây dựng, môi trường và các quy định chuyên ngành tương ứng. Vì thế, cần phân biệt giữa “chủ thể thực hiện đầu tư” với “chủ thể quản lý hoạt động đầu tư”.

Đầu tư đô thị có sự tham gia của Nhà nước và tư nhân

Nhóm thứ ba hình thành khi khu vực nhà nước và khu vực tư nhân cùng tham gia vào quá trình đầu tư, thay vì toàn bộ trách nhiệm và nguồn lực tập trung ở một phía.

Một biểu hiện có cơ sở pháp lý rõ ràng của nhóm này là đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Về bản chất, PPP được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua hợp đồng dự án nhằm cung cấp sản phẩm, dịch vụ công hoặc đầu tư, vận hành hệ thống cơ sở hạ tầng.

Cơ chế kết hợp có ý nghĩa khi một dự án vừa có yêu cầu phục vụ lợi ích công cộng, vừa có khả năng huy động nguồn vốn, năng lực quản trị hoặc kinh nghiệm vận hành của khu vực tư nhân. Thay vì xem Nhà nước và tư nhân là hai lựa chọn loại trừ lẫn nhau, mô hình này phân bổ vai trò, nguồn lực và rủi ro giữa các bên theo cơ chế của dự án.

Tuy nhiên, không nên gọi mọi dự án có cả tiền nhà nước và tiền tư nhân là dự án PPP. PPP là một phương thức đầu tư có khuôn khổ và hợp đồng dự án riêng. Việc một dự án xuất hiện nhiều nguồn vốn chỉ cho thấy có sự kết hợp nguồn lực; để xác định là PPP còn phải đáp ứng các điều kiện pháp lý của phương thức này.

Khác biệt cốt lõi giữa các nhóm chủ thể đầu tư đô thị

Ba nhóm trên khác nhau trước hết ở chủ thể giữ vai trò đầu tư và cơ chế huy động, sử dụng nguồn lực.

Đối với khu vực nhà nước, hoạt động đầu tư gắn chặt với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và cung cấp những điều kiện cần thiết cho hoạt động của đô thị. Đối với khu vực tư nhân, quyết định đầu tư gắn nhiều hơn với cơ hội thị trường, khả năng thu hồi vốn và lợi ích kinh tế. Trong mô hình kết hợp, Nhà nước và tư nhân cùng tham gia nhưng quyền, nghĩa vụ và rủi ro cần được phân định theo cơ chế cụ thể.

Sự khác biệt này cũng giải thích vì sao không có một chủ thể duy nhất thích hợp với mọi nhu cầu đầu tư đô thị. Có những hạng mục cần Nhà nước đóng vai trò chủ đạo vì lợi ích xã hội lớn nhưng khó thu hồi vốn trực tiếp; có những lĩnh vực thị trường có thể huy động hiệu quả nguồn lực tư nhân; và có những dự án phù hợp với cơ chế phối hợp giữa hai khu vực.

Cần phân biệt chủ thể đầu tư với nguồn vốn đầu tư

Một điểm dễ gây nhầm lẫn là đồng nhất phân loại theo chủ thể với phân loại theo nguồn vốn. Hai tiêu chí có liên quan nhưng không hoàn toàn giống nhau.

Chủ thể trả lời câu hỏi ai tham gia hoặc chịu trách nhiệm thực hiện hoạt động đầu tư, trong khi nguồn vốn trả lời câu hỏi nguồn lực tài chính dùng cho đầu tư đến từ đâu. Một dự án do một chủ thể tổ chức thực hiện vẫn có thể huy động nhiều nguồn tài chính khác nhau.

Tương tự, không nên suy luận rằng cứ có Nhà nước tham gia thì toàn bộ vốn phải là vốn nhà nước, hoặc cứ do doanh nghiệp thực hiện thì Nhà nước hoàn toàn không có vai trò. Nhà nước còn thực hiện chức năng quy hoạch, quản lý, thiết lập khuôn khổ pháp lý và có thể tham gia dự án theo những cơ chế được pháp luật cho phép.

Vì vậy, khi phân loại một dự án đô thị cụ thể, cần xác định rõ tiêu chí đang sử dụng là chủ thể thực hiện, nguồn vốn hay phương thức đầu tư. Tách ba vấn đề này giúp tránh xếp cùng một dự án vào sai nhóm.

Xét theo chủ thể thực hiện, đầu tư đô thị có thể được khái quát thành đầu tư của khu vực nhà nước, đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tư có sự tham gia của cả Nhà nước với tư nhân. Mỗi nhóm phản ánh một cách huy động nguồn lực và phân bổ trách nhiệm khác nhau trong quá trình phát triển đô thị. Trong đó, PPP là một phương thức cụ thể thể hiện sự hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, nhưng không nên đồng nhất mọi hình thức kết hợp nguồn lực công – tư với PPP.