Các nhóm nguồn lực đầu tư đô thị cần huy động

Xét theo yếu tố được huy động và đưa vào quá trình đầu tư, có thể nhận diện các nhóm nguồn lực chính gồm nguồn lực tài chính; nguồn lực đất đai và không gian; nguồn lực tài sản, công trình và hạ tầng hiện có; nguồn nhân lực và năng lực tổ chức; nguồn lực khoa học, công nghệ và dữ liệu. Các nhóm này không vận hành độc lập mà có quan hệ bổ trợ: đất đai có thể tạo nguồn thu và mặt bằng đầu tư; vốn chuyển hóa thành công trình; nhân lực và thể chế quyết định khả năng tổ chức thực hiện; còn công nghệ và dữ liệu giúp nâng hiệu quả khai thác nguồn lực.

Nguồn lực tài chính tạo khả năng thực hiện các dự án đô thị

Nguồn lực tài chính là nhóm dễ nhận biết nhất vì phần lớn hoạt động đầu tư đều cần vốn để chuyển từ quy hoạch, kế hoạch sang dự án và công trình cụ thể. Vốn được sử dụng cho chuẩn bị đầu tư, giải phóng mặt bằng, xây dựng hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, cải tạo đô thị và nhiều nhiệm vụ phát triển khác.

Nguồn tài chính dành cho đầu tư đô thị có thể hình thành từ nhiều khu vực khác nhau. Trong đó có vốn ngân sách nhà nước và đầu tư công; vốn của doanh nghiệp và nhà đầu tư tư nhân; vốn tín dụng; vốn đầu tư nước ngoài; các nguồn vốn hợp pháp khác và nguồn lực được huy động thông qua những mô hình hợp tác phù hợp.

Điểm quan trọng là nguồn lực tài chính rộng hơn ngân sách nhà nước. Trong điều kiện nhu cầu đầu tư hạ tầng lớn, ngân sách thường phải tập trung cho những công trình công cộng thiết yếu, dự án có tính dẫn dắt hoặc những hạng mục mà khu vực tư nhân khó tự thu hồi vốn. Những dự án có khả năng tạo dòng tiền hoặc lợi ích kinh tế phù hợp có thể huy động thêm vốn xã hội.

Cơ chế hợp tác công - tư cũng thể hiện cách phối hợp nguồn lực giữa Nhà nước và nhà đầu tư thay vì đặt toàn bộ nhu cầu vốn lên ngân sách. Tuy nhiên, khả năng sử dụng từng phương thức còn phụ thuộc lĩnh vực dự án, tính khả thi tài chính và khuôn khổ pháp luật áp dụng tại thời điểm triển khai.

Như vậy, vấn đề của nguồn lực tài chính không đơn thuần là huy động được bao nhiêu tiền mà còn là vốn nào được dùng cho nhiệm vụ nào, ai chịu chi phí và nguồn nào bảo đảm khả năng thực hiện dự án trong toàn bộ vòng đời đầu tư.

Đất đai và không gian là nguồn lực đặc thù của đầu tư đô thị

Đất đai vừa là điều kiện vật chất để thực hiện dự án vừa có khả năng tạo ra nguồn lực tài chính cho phát triển đô thị. Đây là điểm khiến đất khác với nhiều nguồn lực đầu vào thông thường.

Trước hết, mọi công trình giao thông, cấp thoát nước, trường học, bệnh viện, công viên, khu dân cư hay khu chức năng đều cần không gian thích hợp. Quy hoạch và tổ chức sử dụng đất vì vậy quyết định địa điểm, quy mô cũng như khả năng kết nối của nhiều khoản đầu tư.

Mặt khác, quá trình phát triển hạ tầng có thể làm thay đổi khả năng tiếp cận và giá trị kinh tế của đất. Khi một khu vực được kết nối bằng đường giao thông, hệ thống kỹ thuật và dịch vụ công, khả năng khai thác không gian xung quanh thường thay đổi theo. Vì thế, quản lý quỹ đất, tạo quỹ đất phù hợp và khai thác nguồn thu liên quan đến đất có thể trở thành một mắt xích trong việc tạo nguồn lực cho đầu tư.

Tuy nhiên, không nên hiểu rằng cứ tăng giá đất hoặc chuyển đổi đất là đồng nghĩa với tạo nguồn lực đô thị hiệu quả. Đất chỉ thực sự trở thành nguồn lực khi việc quy hoạch, thu hồi, bồi thường, giao đất, cho thuê đất, đấu giá và khai thác giá trị đất được thực hiện theo đúng pháp luật, phù hợp quy hoạch và cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có quyền lợi liên quan.

Do đó, sử dụng nguồn lực đất đai có hai chiều gắn bó với nhau: bố trí đất cho đầu tư và khai thác hợp lý giá trị do đất mang lại để hỗ trợ quá trình phát triển.

Tài sản và hạ tầng hiện có cũng là nguồn lực đầu tư

Nguồn lực đầu tư đô thị không nhất thiết phải bắt đầu từ việc xây dựng mới. Một đô thị đã có mạng lưới đường, hệ thống cấp nước, thoát nước, công trình công cộng, nhà đất thuộc khu vực công và nhiều tài sản kết cấu hạ tầng khác. Khả năng sử dụng hiệu quả những tài sản này ảnh hưởng trực tiếp đến nhu cầu vốn đầu tư mới.

Ví dụ, một tuyến đường hiện hữu có thể được cải tạo thay vì xây tuyến hoàn toàn mới nếu vẫn đáp ứng được yêu cầu phát triển. Một công trình công cộng có thể được nâng cấp, chuyển đổi công năng phù hợp hoặc kết nối với hệ thống mới. Hạ tầng kỹ thuật hiện hữu cũng có thể trở thành nền tảng để mở rộng mạng lưới.

Cơ chế ở đây là tận dụng năng lực đã được hình thành từ các khoản đầu tư trước. Khi tài sản hiện có được quản lý, bảo trì và khai thác tốt, đô thị có thể kéo dài thời gian sử dụng công trình và hạn chế đầu tư trùng lặp. Ngược lại, nếu chỉ chú trọng xây mới nhưng không tính đến khả năng tích hợp với hạ tầng hiện hữu, tổng nhu cầu nguồn lực có thể tăng trong khi hiệu quả toàn hệ thống không tăng tương ứng.

Vì vậy, đánh giá nguồn lực đầu tư cần tính cả tài sản và năng lực hạ tầng đang tồn tại, thay vì chỉ thống kê số vốn dành cho các dự án mới.

Nguồn nhân lực và năng lực tổ chức quyết định khả năng chuyển nguồn lực thành kết quả

Tiền và đất chưa đủ để tạo nên một dự án đô thị hiệu quả. Quy hoạch phải được lập, dự án phải được chuẩn bị, nguồn vốn phải được phân bổ, công trình phải được thiết kế và thi công, sau đó tiếp tục được quản lý và vận hành. Toàn bộ chuỗi hoạt động này phụ thuộc vào con người và năng lực của các tổ chức tham gia.

Nguồn nhân lực trong đầu tư đô thị bao gồm đội ngũ quản lý nhà nước, chuyên gia quy hoạch, kiến trúc, xây dựng, tài chính, môi trường, pháp lý, công nghệ cũng như lực lượng quản lý và vận hành công trình. Bên cạnh số lượng nhân lực, năng lực chuyên môn và khả năng phối hợp giữa các chủ thể mới là yếu tố quyết định.

Đi cùng nhân lực là nguồn lực thể chế và năng lực quản trị. Quy hoạch rõ ràng, thủ tục đầu tư có khả năng thực thi, phân định trách nhiệm cụ thể và cơ chế phối hợp hiệu quả giúp vốn, đất và tài sản được đưa vào sử dụng đúng mục tiêu.

Ngược lại, ngay cả khi có nguồn vốn lớn, dự án vẫn có thể chậm nếu khâu chuẩn bị đầu tư, thủ tục đất đai, lựa chọn nhà đầu tư hoặc phối hợp giữa các cơ quan không đáp ứng yêu cầu. Điều này cho thấy nguồn lực quản trị có tác dụng như một yếu tố kết nối các nguồn lực vật chất.

Vì thế, khi đánh giá khả năng đầu tư của một đô thị, cần xem xét đồng thời câu hỏi “có bao nhiêu nguồn lực?” và “có đủ năng lực để tổ chức sử dụng nguồn lực đó hay không?”.

Khoa học, công nghệ và dữ liệu nâng hiệu quả sử dụng nguồn lực

Trong đô thị hiện đại, công nghệ và dữ liệu ngày càng trở thành một thành phần của năng lực đầu tư. Vai trò của chúng không chỉ nằm ở việc xây dựng các hệ thống “đô thị thông minh”, mà còn ở khả năng hỗ trợ ra quyết định trong toàn bộ quá trình chuẩn bị, xây dựng và vận hành đô thị.

Dữ liệu về dân số, giao thông, sử dụng đất, hạ tầng, môi trường và nhu cầu dịch vụ giúp cơ quan quản lý xác định nơi nào cần đầu tư trước và quy mô đầu tư bao nhiêu. Công nghệ quy hoạch, mô hình hóa, hệ thống thông tin địa lý và các nền tảng quản lý có thể hỗ trợ phân tích phương án trước khi nguồn vốn lớn được giải ngân.

Ở giai đoạn vận hành, công nghệ còn giúp giám sát giao thông, năng lượng, cấp thoát nước, môi trường và tài sản hạ tầng. Giá trị của nhóm nguồn lực này vì vậy nằm ở khả năng làm cho các nguồn lực khác được phân bổ và khai thác chính xác hơn.

Dù vậy, công nghệ không tự động tạo ra hiệu quả. Nếu dữ liệu thiếu chính xác, hệ thống không liên thông hoặc tổ chức vận hành không đủ năng lực, đầu tư công nghệ có thể trở thành một khoản chi phí bổ sung thay vì tạo giá trị. Công nghệ và dữ liệu do đó phải gắn với nhu cầu quản lý hoặc vận hành cụ thể.

Các nguồn lực cần được huy động và phối hợp như một hệ thống

Điểm cốt lõi của đầu tư đô thị không nằm ở việc có thật nhiều một loại nguồn lực, mà ở khả năng kết hợp đúng các nguồn lực để hoàn thành một mục tiêu đầu tư cụ thể.

Một dự án hạ tầng chẳng hạn cần quỹ đất để triển khai, nguồn vốn để xây dựng, cơ quan và nhân lực để chuẩn bị cũng như quản lý dự án, công nghệ để thiết kế và vận hành, đồng thời phải kết nối với hệ thống hạ tầng đã có. Thiếu một mắt xích quan trọng có thể làm giảm hiệu quả của những nguồn lực còn lại.

Mối quan hệ giữa các nguồn lực cũng tạo ra khả năng chuyển hóa. Đất đai được quản lý và khai thác phù hợp có thể tạo nguồn tài chính. Nguồn tài chính hình thành tài sản hạ tầng. Hạ tầng tốt có thể nâng khả năng khai thác không gian đô thị. Dữ liệu giúp lựa chọn dự án và thứ tự ưu tiên. Năng lực quản trị giữ vai trò điều phối toàn bộ quá trình đó.

Bởi vậy, huy động nguồn lực đầu tư đô thị nên được nhìn theo ba bước liên kết: nhận diện nguồn lực đang có, lựa chọn cơ chế huy động phù hợp và phân bổ nguồn lực theo nhu cầu cũng như hiệu quả của từng dự án. Huy động được nhiều vốn nhưng thiếu đất sạch, hoặc có quỹ đất nhưng thiếu hạ tầng kết nối và năng lực triển khai, đều có thể khiến nguồn lực chưa chuyển thành kết quả phát triển thực tế.

Nguồn lực đầu tư đô thị vì thế không đồng nghĩa với riêng nguồn vốn. Một cách tiếp cận đầy đủ cần xem xét đồng thời tài chính, đất đai và không gian, tài sản - hạ tầng hiện có, con người - năng lực tổ chức, cùng khoa học - công nghệ và dữ liệu. Trong đó, vốn cung cấp khả năng tài chính; đất tạo không gian và có thể tạo giá trị kinh tế; hạ tầng hiện hữu cung cấp nền tảng; nhân lực và quản trị tổ chức quá trình thực hiện; công nghệ và dữ liệu hỗ trợ nâng hiệu quả phân bổ, khai thác.

Hiệu quả đầu tư đô thị cuối cùng phụ thuộc không chỉ vào quy mô từng nguồn lực mà còn vào khả năng phối hợp chúng. Một đô thị có nguồn lực lớn nhưng huy động rời rạc hoặc phân bổ không đúng nhu cầu vẫn có thể gặp tình trạng thiếu vốn ở dự án cần thiết, đất chưa được khai thác hiệu quả hoặc hạ tầng đầu tư thiếu đồng bộ. Vì vậy, quản trị và phối hợp nguồn lực là điều kiện để biến những nguồn lực sẵn có thành kết quả phát triển đô thị thực tế.