Các chức năng của đầu tư đô thị trong nền kinh tế

Không có một danh mục duy nhất được mọi trường phái kinh tế sử dụng để phân loại chức năng của đầu tư đô thị. Tuy nhiên, xét theo cơ chế tác động đến nền kinh tế, có thể khái quát thành sáu chức năng cơ bản: hình thành vốn, tạo cầu ngắn hạn, cung cấp hạ tầng chung, tổ chức không gian kinh tế, dẫn dắt các nguồn vốn khác và hỗ trợ chuyển dịch cơ cấu – nâng năng suất dài hạn.

Điểm quan trọng là các chức năng này không xuất hiện độc lập. Một tuyến giao thông mới chẳng hạn vừa làm tăng tài sản cố định của đô thị, vừa tạo nhu cầu xây dựng trong thời gian triển khai, vừa thay đổi khả năng tiếp cận giữa các khu vực và có thể làm thay đổi quyết định đầu tư của doanh nghiệp. Vì vậy, giá trị kinh tế của đầu tư đô thị phải được nhìn từ cả tác động trực tiếp lẫn những tác động lan tỏa được hình thành sau khi tài sản đi vào sử dụng.

Tạo lập và mở rộng vốn của nền kinh tế đô thị

Chức năng nền tảng của đầu tư đô thị là chuyển nguồn lực hiện tại thành vốn vật chất có khả năng cung cấp dịch vụ trong nhiều năm. Khi xây dựng đường giao thông, hệ thống cấp nước, mạng lưới điện, công trình logistics hoặc các cơ sở sản xuất – dịch vụ, nền kinh tế không chỉ phát sinh một khoản chi mà còn hình thành thêm tài sản phục vụ hoạt động kinh tế tương lai.

Trong kinh tế học, quá trình tích lũy vốn có thể biểu diễn khái quát qua quan hệ:

K(t 1) = (1 − δ)K(t) I(t)

Trong đó, K là lượng vốn hiện có, δ là tỷ lệ hao mòn hoặc khấu hao và I là đầu tư mới. Quan hệ này cho thấy đầu tư không chỉ cần thiết để mở rộng quy mô vốn mà còn để bù đắp phần tài sản đã xuống cấp. Nếu đầu tư mới không đủ bù hao mòn, năng lực thực tế của hệ thống đô thị có thể giảm dù tổng số công trình vẫn lớn.

Đặc điểm của đô thị là nhiều loại vốn có tính bổ trợ lẫn nhau. Một khu sản xuất có nhà xưởng nhưng thiếu đường tiếp cận, điện ổn định hoặc hệ thống xử lý nước thải thì năng lực khai thác của tài sản riêng lẻ vẫn bị giới hạn. Vì vậy, đầu tư đô thị có chức năng tạo ra một hệ thống vốn liên kết, trong đó giá trị kinh tế của từng tài sản phụ thuộc một phần vào các tài sản xung quanh.

Tuy nhiên, hình thành thêm tài sản chưa đồng nghĩa với gia tăng tương ứng năng lực kinh tế. Công trình có công suất vượt quá nhu cầu, đặt sai vị trí, thiếu kết nối hoặc không được bảo trì có thể tạo ra vốn trên sổ sách nhưng đóng góp sử dụng thấp. Chức năng tích lũy vốn chỉ được thực hiện đầy đủ khi tài sản đáp ứng nhu cầu thực tế và được khai thác trong một hệ thống đô thị có tính đồng bộ.

Kích thích tổng cầu, sản xuất và việc làm trong ngắn hạn

Đầu tư đô thị còn có chức năng tạo cầu cho nền kinh tế ngay trong giai đoạn triển khai. Trong mô hình tổng cầu:

Y = C I G NX

đầu tư tư nhân được phản ánh trong I, còn nhiều khoản đầu tư công được ghi nhận thông qua G tùy cách phân loại trong hệ thống tài khoản. Khi một dự án đô thị được thực hiện, nhu cầu về xây dựng, vật liệu, máy móc, vận tải, tư vấn và lao động tăng lên, từ đó tạo doanh thu và thu nhập cho các chủ thể tham gia chuỗi cung ứng.

Tác động ban đầu còn có thể truyền sang các vòng chi tiêu tiếp theo. Doanh nghiệp nhận đơn hàng mua thêm đầu vào; người lao động nhận thu nhập và chi tiêu một phần cho hàng hóa, dịch vụ. Đây là cơ sở của hiệu ứng số nhân trong kinh tế học.

Tuy vậy, mức độ lan tỏa không phải lúc nào cũng giống nhau. Nếu phần lớn thiết bị và vật liệu phải nhập từ bên ngoài, một phần cầu sẽ rời khỏi nền kinh tế địa phương. Nếu thị trường lao động và năng lực sản xuất đã hoạt động gần giới hạn, đầu tư mới có thể đẩy giá đầu vào tăng thay vì làm sản lượng tăng tương ứng. Việc huy động vốn với chi phí cao cũng có thể làm giảm nguồn lực dành cho các hoạt động khác.

Do đó, chức năng kích cầu của đầu tư đô thị chủ yếu giải thích tác động trong thời gian xây dựng và triển khai, còn hiệu quả phát triển dài hạn phụ thuộc nhiều hơn vào chất lượng của tài sản được hình thành. Một dự án có thể tạo việc làm đáng kể khi xây dựng nhưng vẫn có hiệu quả kinh tế dài hạn thấp nếu công trình sau đó ít được sử dụng.

Cung cấp hạ tầng chung và giảm chi phí hoạt động kinh tế

Một chức năng đặc biệt quan trọng của đầu tư đô thị là hình thành những hệ thống hạ tầng mà nhiều hộ gia đình và doanh nghiệp cùng sử dụng. Đường sá, giao thông công cộng, cấp nước, thoát nước, năng lượng, xử lý chất thải hay hạ tầng số tạo ra nền tảng chung cho hàng loạt hoạt động kinh tế khác.

Cơ chế tác động nằm ở việc giảm các loại chi phí mà từng chủ thể khó có thể tự giải quyết riêng lẻ. Giao thông tốt có thể giảm thời gian và chi phí tiếp cận thị trường; hệ thống điện ổn định hạn chế gián đoạn sản xuất; hạ tầng logistics tốt giúp hàng hóa lưu chuyển thuận lợi hơn. Khi các chi phí này giảm, cùng một lượng lao động và vốn tư nhân có thể được sử dụng hiệu quả hơn.

Một số hạ tầng còn tạo ra hiệu ứng mạng lưới. Giá trị của một đoạn đường hoặc một ga giao thông không chỉ phụ thuộc bản thân công trình mà phụ thuộc mức độ nó kết nối với toàn mạng. Vì thế, đầu tư vào một mắt xích quan trọng đôi khi có thể nâng hiệu quả của nhiều tài sản đã tồn tại.

Đây cũng là lý do thị trường tư nhân không phải lúc nào tự cung cấp đủ hạ tầng đô thị. Nhiều lợi ích của hạ tầng lan sang những người không trực tiếp trả tiền cho dự án, trong khi một số mạng lưới cần vốn ban đầu rất lớn và có tính độc quyền tự nhiên. Sự tham gia của khu vực công hoặc các cơ chế hợp tác công – tư vì vậy thường có vai trò quan trọng.

Dù vậy, đầu tư hạ tầng chỉ giảm chi phí kinh tế khi công trình được sử dụng hiệu quả. Tắc nghẽn, bảo trì kém, kết nối thiếu đồng bộ hoặc cơ chế giá không phù hợp có thể làm giảm đáng kể lợi ích dự kiến. Quy mô đầu tư vì thế không thể thay thế cho chất lượng thiết kế và vận hành.

Tổ chức lại không gian kinh tế và khả năng tiếp cận trong đô thị

Đầu tư đô thị không chỉ bổ sung tài sản mà còn thay đổi vị trí tương đối về mặt kinh tế giữa các khu vực. Khi một tuyến đường, cầu, hệ thống metro hoặc đầu mối giao thông được hình thành, khoảng cách địa lý có thể không đổi nhưng thời gian và chi phí tiếp cận giữa các địa điểm thay đổi.

Sự thay đổi này ảnh hưởng trực tiếp đến quyết định định vị của doanh nghiệp và hộ gia đình. Một khu vực có khả năng tiếp cận tốt hơn với lao động, khách hàng, nhà cung cấp hoặc các trung tâm dịch vụ có thể trở nên hấp dẫn hơn đối với hoạt động sản xuất – kinh doanh. Giá trị sử dụng đất và cường độ khai thác không gian vì thế cũng có thể thay đổi.

Ở quy mô lớn hơn, kết nối tốt tạo điều kiện cho các lợi ích tập trung đô thị hình thành. Doanh nghiệp có thể chia sẻ một thị trường lao động lớn hơn, tiếp cận nhiều nhà cung cấp chuyên môn hóa hơn và trao đổi thông tin thuận lợi hơn. Trong kinh tế học đô thị, các cơ chế chia sẻ, kết nối và học hỏi này là nền tảng của lợi ích tập trung hay lợi ích quần tụ.

Nhưng tập trung không phải lúc nào cũng tạo lợi ích vô hạn. Khi mật độ tăng vượt khả năng đáp ứng của hạ tầng, chi phí tắc nghẽn, giá đất, ô nhiễm và thời gian đi lại có thể tăng. Một dự án giao thông cũng có thể làm giá đất tăng mạnh tại những khu vực hưởng lợi, gây sức ép lên người thuê hoặc các hoạt động có khả năng chi trả thấp.

Vì vậy, chức năng tổ chức không gian của đầu tư đô thị đạt hiệu quả cao nhất khi đầu tư hạ tầng được phối hợp với sử dụng đất và phân bố hoạt động kinh tế. Xây dựng kết nối nhưng không cho phép không gian xung quanh thích ứng có thể làm giảm đáng kể lợi ích kinh tế của chính khoản đầu tư đó.

Dẫn dắt và huy động thêm đầu tư tư nhân

Đầu tư đô thị còn có thể đóng vai trò tạo điều kiện cho những khoản đầu tư khác xuất hiện. Doanh nghiệp thường không chỉ đánh giá bản thân một khu đất hay dự án mà còn xem xét khả năng tiếp cận, năng lực cung cấp điện – nước, chất lượng logistics, quy mô thị trường và mức độ chắc chắn của môi trường kinh doanh.

Khi những điều kiện nền tảng được cải thiện, lợi suất kỳ vọng của vốn tư nhân có thể tăng hoặc rủi ro của dự án có thể giảm. Một khu vực trước đây khó phát triển vì thiếu đường, thoát nước hoặc kết nối với mạng lưới chính có thể trở thành địa điểm khả thi sau khi hạ tầng được đầu tư. Đây là cơ chế thường được gọi là crowding-in, tức đầu tư ban đầu tạo điều kiện kéo theo thêm vốn tư nhân.

Hiệu ứng này cũng có thể làm tăng giá trị kinh tế của đất và tài sản tại khu vực được cải thiện khả năng tiếp cận. Nếu có cơ chế tài chính phù hợp, một phần giá trị gia tăng đó có thể quay trở lại hỗ trợ chi phí hạ tầng hoặc nguồn thu của đô thị.

Tuy nhiên, không thể mặc định mọi đầu tư công đều kéo theo đầu tư tư nhân. Nếu công trình không đáp ứng nhu cầu thị trường, vốn bổ sung có thể không xuất hiện. Ngược lại, khi chính quyền vay vốn lớn trong một thị trường tài chính hạn chế, chi phí vốn có thể tăng và làm giảm khả năng vay của khu vực tư nhân. Đây là trường hợp tác động lấn át có thể xuất hiện thay cho tác động dẫn dắt.

Sự khác biệt giữa hai kết quả nằm ở mức độ bổ trợ. Đầu tư đô thị có khả năng huy động vốn tốt khi nó giải quyết một nút thắt mà doanh nghiệp riêng lẻ không thể tự giải quyết hiệu quả, thay vì cạnh tranh trực tiếp với những hoạt động mà khu vực tư nhân đã có khả năng cung cấp.

Hỗ trợ chuyển dịch cơ cấu và tăng năng suất dài hạn

Ở cấp độ dài hạn, đầu tư đô thị có chức năng tạo điều kiện cho nguồn lực dịch chuyển sang những hoạt động có năng suất phù hợp hơn với quá trình phát triển. Khi giao thông, năng lượng, logistics và các mạng lưới đô thị được cải thiện, doanh nghiệp có thể tiếp cận thị trường lớn hơn, tổ chức sản xuất ở quy mô khác và sử dụng công nghệ hoặc mô hình kinh doanh trước đây khó triển khai.

Cơ chế này khác với tác động kích cầu ngắn hạn. Trong giai đoạn xây dựng, một dự án tạo thêm nhu cầu đối với lao động và vật liệu; sau khi hoàn thành, giá trị kinh tế của nó phụ thuộc vào việc tài sản có làm thay đổi năng suất, khả năng kết nối và quyết định phân bổ nguồn lực hay không.

Đầu tư đô thị cũng có thể hỗ trợ quá trình chuyên môn hóa. Khi chi phí vận chuyển và giao dịch giảm, doanh nghiệp không nhất thiết phải tự thực hiện mọi công đoạn mà có thể dựa nhiều hơn vào mạng lưới nhà cung cấp và dịch vụ chuyên môn. Thị trường lao động rộng hơn giúp doanh nghiệp tìm kỹ năng phù hợp, trong khi người lao động có thêm cơ hội tiếp cận việc làm phù hợp với năng lực.

Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng chỉ là điều kiện cần trong nhiều trường hợp. Nếu thiếu lao động có kỹ năng, thể chế vận hành yếu hoặc nhu cầu thị trường không đủ lớn, xây dựng thêm tài sản vật chất khó tạo ra chuyển dịch năng suất như kỳ vọng. Tương tự, đầu tư dàn trải có thể khóa nguồn lực vào những tài sản có hiệu suất sử dụng thấp và làm tăng chi phí bảo trì trong tương lai.

Vì vậy, chức năng dài hạn của đầu tư đô thị không nằm đơn thuần ở việc tăng số lượng công trình. Ý nghĩa kinh tế quan trọng hơn là tạo một cấu trúc vốn và kết nối giúp lao động, doanh nghiệp và các nguồn lực khác được sử dụng ở những nơi mang lại giá trị cao hơn.

Nhìn tổng thể, chức năng của đầu tư đô thị có thể được hiểu qua sáu cơ chế kinh tế liên kết với nhau: tích lũy vốn, tạo cầu ngắn hạn, cung cấp hạ tầng dùng chung, tổ chức không gian kinh tế, dẫn dắt các nguồn vốn bổ sung và hỗ trợ chuyển dịch cơ cấu – nâng năng suất dài hạn.

Ý nghĩa của đầu tư đô thị đối với phát triển vì thế không thể đánh giá chỉ bằng số vốn đã chi hoặc số công trình đã xây dựng. Một khoản đầu tư tạo giá trị kinh tế khi tài sản được đặt đúng nơi, giải quyết đúng nút thắt, kết nối được với các hệ thống liên quan và tạo ra mức sử dụng đủ lớn trong suốt vòng đời. Ngược lại, đầu tư thiếu nhu cầu, thiếu đồng bộ hoặc thiếu bảo trì có thể tạo tài sản nhưng không thực hiện đầy đủ những chức năng kinh tế mà vốn đầu tư được kỳ vọng mang lại.