Chủ thể đầu tư đô thị gồm những nhóm nào?

Có thể nhận diện các chủ thể đầu tư đô thị theo bốn nhóm chính: khu vực nhà nước; doanh nghiệp và nhà đầu tư tư nhân trong nước; nhà đầu tư nước ngoài; các chủ thể tham gia thông qua cơ chế hợp tác, liên doanh hoặc đối tác công tư. Cách phân nhóm này mang tính phân tích để nhận diện vai trò của các nguồn lực đầu tư, không nên hiểu là một danh mục pháp lý duy nhất được một đạo luật quy định nguyên văn.

Điểm quan trọng là phải phân biệt chủ thể đầu tư với các bên chỉ tham gia vào quá trình phát triển đô thị. Cơ quan quy hoạch, đơn vị tư vấn, nhà thầu, tổ chức tín dụng, cộng đồng dân cư hoặc người sử dụng công trình đều có thể ảnh hưởng đến một dự án đô thị, nhưng không phải trong mọi trường hợp họ đều là nhà đầu tư hoặc chủ đầu tư.

Nhà nước là chủ thể đầu tư vào hạ tầng và các nhu cầu công cộng

Nhà nước giữ vị trí đặc biệt trong đầu tư đô thị vì có thể đồng thời xuất hiện với hai tư cách khác nhau: chủ thể quản lý và chủ thể sử dụng nguồn lực công để đầu tư.

Ở vai trò quản lý, cơ quan nhà nước xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, quản lý đất đai, đầu tư, xây dựng và phát triển hạ tầng. Vai trò này không đồng nghĩa với việc Nhà nước trực tiếp trở thành chủ đầu tư của mọi dự án đô thị.

Ở vai trò đầu tư, nguồn lực công được sử dụng cho những công trình, dự án thuộc phạm vi đầu tư công. Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15 có hiệu lực từ ngày 1/1/2025 tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động đầu tư công. Trong thực tế đô thị, nguồn lực này đặc biệt quan trọng đối với hệ thống giao thông, công trình công cộng và những cấu phần hạ tầng phục vụ lợi ích chung.

Vai trò của Nhà nước vì vậy không chỉ nằm ở số vốn trực tiếp bỏ ra. Đầu tư công vào hạ tầng khung còn có thể tạo điều kiện để các nguồn vốn khác tiếp tục tham gia. Khi đường giao thông, hạ tầng kỹ thuật hoặc công trình công cộng được hình thành, khả năng khai thác và phát triển những khu vực xung quanh cũng thay đổi.

Tuy nhiên, cần tránh đồng nhất “Nhà nước quản lý phát triển đô thị” với “Nhà nước đầu tư toàn bộ đô thị”. Trong nền kinh tế có nhiều thành phần tham gia, Nhà nước vừa tạo lập khuôn khổ phát triển vừa trực tiếp đầu tư vào những lĩnh vực thuộc chức năng và phạm vi sử dụng nguồn lực công.

Doanh nghiệp và nhà đầu tư tư nhân trong nước trực tiếp phát triển nhiều dự án đô thị

Nhóm thứ hai là các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế và nhà đầu tư tư nhân trong nước tham gia bỏ vốn để thực hiện những dự án phù hợp với quy định pháp luật.

Đây là lực lượng có thể tham gia nhiều cấu phần của quá trình phát triển đô thị như dự án nhà ở, khu đô thị, trung tâm thương mại, văn phòng, dịch vụ và một số loại công trình hạ tầng.

Khác với đầu tư công vốn gắn chặt với mục tiêu và cơ chế sử dụng nguồn lực nhà nước, đầu tư tư nhân thường gắn với khả năng khai thác dự án và hiệu quả của vốn đầu tư. Vì vậy, quyết định đầu tư chịu ảnh hưởng đáng kể bởi nhu cầu thị trường, khả năng tiếp cận đất đai, quy hoạch, chi phí vốn, thủ tục pháp lý và khả năng tạo dòng tiền của dự án.

Sự khác biệt về động lực này giải thích vì sao Nhà nước và khu vực tư nhân có thể cùng tham gia phát triển một đô thị nhưng tập trung vào những loại tài sản khác nhau. Những công trình có khả năng thương mại hóa cao thường hấp dẫn vốn tư nhân hơn, trong khi một số hạ tầng thiết yếu có lợi ích xã hội lớn nhưng khó thu hồi vốn trực tiếp vẫn cần vai trò của khu vực công.

Một điểm dễ nhầm là doanh nghiệp xây dựng chưa chắc là chủ thể đầu tư. Một doanh nghiệp chỉ nhận thi công công trình theo hợp đồng đang thực hiện chức năng nhà thầu. Chỉ khi doanh nghiệp thực sự đứng ở vị trí nhà đầu tư hoặc chủ đầu tư theo cấu trúc pháp lý của dự án thì mới nên xếp doanh nghiệp đó vào nhóm chủ thể đầu tư của dự án đang xét.

Nhà đầu tư nước ngoài bổ sung vốn và năng lực phát triển đô thị

Nguồn vốn ngoài nước tạo nên một nhóm chủ thể khác của đầu tư đô thị. Nhà đầu tư nước ngoài có thể tham gia thông qua những hình thức đầu tư được pháp luật Việt Nam cho phép và phải tuân thủ các điều kiện tương ứng với ngành, lĩnh vực cũng như từng dự án cụ thể.

Ý nghĩa của nhóm này không chỉ nằm ở việc bổ sung vốn. Tùy dự án, đầu tư nước ngoài còn có thể đưa vào thị trường kinh nghiệm phát triển dự án, phương thức quản trị, công nghệ xây dựng, tiêu chuẩn vận hành hoặc khả năng kết nối với các nguồn tài chính quốc tế.

Tuy nhiên, không nên hiểu việc phân biệt nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đơn thuần dựa trên nguồn tiền. Trong thực tế pháp lý, tư cách của nhà đầu tư và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài phải được xác định theo pháp luật đầu tư và cấu trúc cụ thể của dự án.

Đồng thời, việc tham gia đầu tư không có nghĩa nhà đầu tư được tự quyết định hình thái phát triển đô thị. Dự án vẫn phải nằm trong hệ thống quy hoạch và chịu những quy định liên quan về đầu tư, đất đai, xây dựng cùng các pháp luật chuyên ngành.

Các chủ thể có thể kết hợp nguồn lực thông qua hợp tác đầu tư

Một dự án đô thị không nhất thiết được thực hiện hoàn toàn bằng nguồn lực của một chủ thể. Nhiều dự án có thể hình thành trên cơ sở phối hợp giữa các bên thông qua liên doanh, liên kết, hợp đồng hoặc các cơ chế đầu tư được pháp luật quy định.

Một trường hợp quan trọng là đối tác công tư (PPP). Điểm cốt lõi của mô hình này không phải biến Nhà nước thành doanh nghiệp hay biến doanh nghiệp thành cơ quan công quyền, mà là tạo một cấu trúc hợp tác để khu vực nhà nước và nhà đầu tư cùng tham gia dự án theo cơ chế pháp lý xác định.

Cách tiếp cận này đặc biệt có ý nghĩa đối với những dự án hạ tầng cần nguồn vốn lớn và thời gian khai thác dài. Thay vì nhìn đầu tư đô thị theo mô hình “Nhà nước hoặc tư nhân”, có thể nhìn theo cấu trúc phân bổ vốn, trách nhiệm và rủi ro giữa các chủ thể.

Dù vậy, PPP không phải cơ chế có thể áp dụng tùy ý cho mọi dự án đô thị. Việc xác định dự án có thuộc phạm vi đầu tư PPP, lựa chọn nhà đầu tư, cơ chế tài chính và phân chia rủi ro phải tuân thủ pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư và pháp luật liên quan.

Không phải mọi bên tham gia phát triển đô thị đều là chủ thể đầu tư

Đây là ranh giới quan trọng khi nhận diện các chủ thể.

Quá trình hình thành một dự án đô thị thường có nhiều bên: cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan tổ chức lập quy hoạch, nhà đầu tư, chủ đầu tư, tổ chức tư vấn, nhà thầu, tổ chức tín dụng và cộng đồng dân cư. Các bên có thể cùng xuất hiện trong một dự án nhưng chức năng pháp lý không giống nhau.

Chẳng hạn, tổ chức tư vấn có thể lập quy hoạch hoặc thiết kế; nhà thầu thực hiện xây dựng; ngân hàng cung cấp tín dụng; cơ quan nhà nước thực hiện thẩm quyền quản lý. Những hoạt động đó đều cần thiết nhưng không tự động làm các bên trở thành chủ đầu tư.

Pháp luật về quy hoạch cũng cho thấy sự phân biệt này. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15, có hiệu lực từ ngày 1/7/2025, điều chỉnh hệ thống và hoạt động lập, thẩm định, phê duyệt, rà soát, điều chỉnh và quản lý quy hoạch đô thị, nông thôn. Nguồn kinh phí cho hoạt động quy hoạch có thể bao gồm ngân sách nhà nước, kinh phí của tổ chức được lựa chọn làm chủ đầu tư và các nguồn hợp pháp khác.

Do đó, khi xác định một bên có phải chủ thể đầu tư đô thị hay không, câu hỏi quan trọng không phải chỉ là “bên này có tham gia dự án không?”, mà phải xem họ tham gia với tư cách nào, sử dụng hoặc chịu trách nhiệm đối với nguồn vốn nào và có quyền, nghĩa vụ gì trong dự án.

Vai trò của các nhóm chủ thể bổ sung cho nhau như thế nào?

Sự tồn tại của nhiều chủ thể phản ánh bản chất tổng hợp của phát triển đô thị.

Nhà nước có lợi thế trong việc định hướng phát triển, tổ chức quy hoạch và huy động nguồn lực công cho những hạ tầng phục vụ lợi ích chung. Khu vực doanh nghiệp có khả năng huy động vốn thị trường, tổ chức phát triển và khai thác các dự án có tính thương mại. Nhà đầu tư nước ngoài bổ sung nguồn vốn và có thể mang theo công nghệ, kinh nghiệm quản trị hoặc năng lực quốc tế. Các mô hình hợp tác cho phép kết nối những nguồn lực này khi cấu trúc dự án và pháp luật cho phép.

Vì thế, không nên đánh giá vai trò của các chủ thể chỉ bằng quy mô vốn họ bỏ ra. Một chủ thể có thể tạo hạ tầng nền tảng, chủ thể khác phát triển công trình trên nền hạ tầng đó, trong khi các cơ quan quản lý bảo đảm quá trình phát triển tuân theo quy hoạch và khuôn khổ pháp luật.

Cũng cần lưu ý rằng “chủ thể đầu tư đô thị” là một cách tiếp cận rộng, trong khi “nhà đầu tư”, “chủ đầu tư”, “cơ quan chủ quản”, “cơ quan quản lý nhà nước” hay “nhà thầu” là những khái niệm có thể mang nội hàm pháp lý riêng. Khi áp dụng vào một dự án cụ thể, cần xác định đúng tư cách của từng bên theo loại dự án và pháp luật đang điều chỉnh.

Tóm lại, có thể nhận diện chủ thể đầu tư đô thị thành các nhóm lớn gồm khu vực nhà nước, doanh nghiệp và nhà đầu tư tư nhân trong nước, nhà đầu tư nước ngoài, cùng các chủ thể kết hợp nguồn lực thông qua những cơ chế hợp tác như PPP, liên doanh hoặc liên kết đầu tư. Điểm cốt lõi không chỉ là xác định ai bỏ vốn mà còn phải nhận diện đúng vai trò của từng bên trong toàn bộ chuỗi phát triển đô thị.

Nhà nước có vai trò nổi bật trong định hướng, quy hoạch và đầu tư công; khu vực doanh nghiệp đưa nguồn vốn thị trường vào các dự án; vốn nước ngoài bổ sung nguồn lực và năng lực phát triển; còn các mô hình hợp tác tạo khả năng phối hợp giữa nhiều chủ thể. Việc phân biệt rõ những nhóm này cũng giúp tránh nhầm lẫn giữa nhà đầu tư, chủ đầu tư và các bên chỉ cung cấp dịch vụ hoặc thực hiện chức năng quản lý trong dự án.