Cơ chế phối hợp công tư trong đầu tư đô thị vận hành thế nào?

Điểm cốt lõi không phải là hai bên cùng bỏ tiền theo một tỷ lệ cố định. Khu vực công thường nắm các chức năng gắn với quy hoạch, lợi ích công cộng, quyền quản lý nhà nước và khả năng tạo điều kiện cho dự án. Khu vực tư thường đóng góp vốn, năng lực kỹ thuật, tổ chức triển khai và năng lực vận hành. Giữa hai khu vực là hệ thống hợp đồng, tiêu chuẩn đầu ra, phương thức thanh toán và cơ chế phân bổ rủi ro.

Vì vậy, phối hợp công tư rộng hơn việc tìm một nhà đầu tư tư nhân cho dự án. Một dự án chỉ tạo được sự phối hợp thực chất khi các bên xác định rõ ai quyết định điều gì, ai chịu chi phí nào, ai quản lý từng loại rủi ro, doanh thu hoặc khoản thanh toán hình thành từ đâu và hiệu quả được kiểm soát bằng tiêu chí nào.

Khu vực công và khu vực tư đảm nhiệm những vai trò khác nhau

Trong đầu tư đô thị, khu vực công và khu vực tư không phải hai bên có chức năng giống nhau rồi chia đôi công việc. Cơ chế phối hợp được hình thành chính vì mỗi bên sở hữu những năng lực khác nhau.

Khu vực công thường giữ vai trò xác định nhu cầu phát triển đô thị, định hướng quy hoạch, lựa chọn mục tiêu công cộng và thiết lập những điều kiện mà dự án phải đáp ứng. Với các dự án có liên quan đến đất đai, kết nối hạ tầng, tiêu chuẩn dịch vụ hoặc nhiều cơ quan quản lý, vai trò điều phối của phía công đặc biệt quan trọng.

Khu vực tư nhân tham gia ở những khâu mà năng lực tài chính, kỹ thuật, quản trị dự án hoặc vận hành có thể tạo ra giá trị. Doanh nghiệp có thể thực hiện thiết kế, xây dựng, huy động vốn, khai thác công trình hoặc kết hợp nhiều chức năng tùy cấu trúc dự án.

Sự phân công này giải thích vì sao phối hợp công tư không đồng nghĩa với việc Nhà nước rút khỏi dự án. Ngay cả khi doanh nghiệp đầu tư và vận hành một tài sản trong thời gian dài, khu vực công vẫn phải duy trì chức năng xác lập mục tiêu, kiểm soát tiêu chuẩn và bảo vệ lợi ích công cộng.

Ngược lại, việc cơ quan nhà nước tham gia sâu cũng không có nghĩa mọi rủi ro đều phải do Nhà nước gánh chịu. Nguyên tắc kinh tế quan trọng của các mô hình hợp tác công tư là rủi ro nên được giao cho bên có khả năng quản lý nó tốt hơn. OECD nhấn mạnh rằng kết quả của PPP phụ thuộc đáng kể vào thiết kế quan hệ hợp đồng và cách phân bổ rủi ro giữa các bên.

Quá trình phối hợp bắt đầu từ việc xác định dự án có phù hợp hay không

Cơ chế công tư không nên bắt đầu bằng câu hỏi “nhà đầu tư nào sẽ tham gia?”, mà bằng câu hỏi “vấn đề đô thị nào cần được giải quyết và hình thức phối hợp nào phù hợp nhất?”.

Ở giai đoạn đầu, phía công phải làm rõ nhu cầu về công trình hoặc dịch vụ, phạm vi đầu tư, yêu cầu đầu ra và khả năng tài chính của dự án. Sau đó mới đánh giá phần việc nào có thể giao cho khu vực tư và việc giao đó có tạo ra lợi ích tốt hơn so với phương thức đầu tư truyền thống hay không.

Đây là một bước quan trọng vì không phải dự án đô thị nào cũng thích hợp với cơ chế hợp tác dài hạn. Một dự án muốn huy động tư nhân thường phải có phạm vi tương đối rõ, trách nhiệm có thể phân chia, kết quả có thể đo lường và dòng tiền hoặc cơ chế thanh toán đủ khả năng hỗ trợ nghĩa vụ tài chính.

World Bank cũng tổ chức các công cụ về PPP theo chu trình gồm xây dựng danh mục hạ tầng, thiết kế khung PPP, đánh giá một dự án có nên triển khai theo PPP hay không và thiết kế dự án có tính bền vững. Điều này cho thấy quyết định hợp tác công tư cần xuất hiện sau quá trình sàng lọc và chuẩn bị, thay vì được mặc định ngay từ đầu.

Nếu dự án thiếu khả năng xác định đầu ra, có quá nhiều biến số nằm ngoài khả năng kiểm soát của nhà đầu tư hoặc không tạo được cấu trúc tài chính khả thi, cố gắng đưa tư nhân vào dự án chưa chắc làm giảm gánh nặng cho khu vực công. Những rủi ro đó có thể quay trở lại dưới dạng bảo lãnh, trợ cấp, điều chỉnh hợp đồng hoặc nghĩa vụ tài chính phát sinh sau này.

Phối hợp được cụ thể hóa bằng hợp đồng và phân bổ trách nhiệm

Sau khi dự án được chuẩn bị, cơ chế phối hợp phải được chuyển từ định hướng chung thành các quyền và nghĩa vụ cụ thể.

Hợp đồng hoặc thỏa thuận dự án thường xác định phạm vi công việc của từng bên, tiêu chuẩn kỹ thuật, thời hạn thực hiện, phương thức thanh toán, điều kiện điều chỉnh, chế độ báo cáo và cách xử lý khi một bên không hoàn thành nghĩa vụ.

Đây là nơi cơ chế phối hợp trở nên có thể vận hành. Nếu chỉ xác định rằng “Nhà nước hỗ trợ, doanh nghiệp đầu tư” nhưng không quy định rõ hỗ trợ ở đâu, đến mức nào và khi nào được áp dụng, ranh giới trách nhiệm sẽ trở nên mơ hồ.

Một nội dung quan trọng hơn nữa là phân bổ rủi ro.

Chẳng hạn, rủi ro thiết kế và thi công thường có khả năng được khu vực tư kiểm soát tốt hơn nếu doanh nghiệp trực tiếp thực hiện công việc. OECD lưu ý rằng rủi ro xây dựng nhìn chung phù hợp để giao cho nhà thầu, trong khi những rủi ro mà khu vực tư không thể kiểm soát hoặc tác động có thể cần được khu vực công giữ lại.

Rủi ro nhu cầu lại phức tạp hơn. Nếu doanh thu phụ thuộc trực tiếp vào lượng người sử dụng công trình, việc dự báo sai nhu cầu có thể tác động đến khả năng hoàn vốn. Bên nào phải chịu rủi ro này cần phụ thuộc vào cấu trúc thanh toán và khả năng thực tế của từng bên trong việc ảnh hưởng đến nhu cầu.

Do đó, nguyên tắc đúng không phải là “chuyển càng nhiều rủi ro sang tư nhân càng tốt”. Nếu một rủi ro được chuyển cho một bên không có khả năng kiểm soát nó, bên đó sẽ định giá rủi ro vào chi phí, yêu cầu cơ chế bảo đảm hoặc khiến dự án khó thu hút tài chính.

Dòng tiền là mắt xích kết nối đầu tư tư nhân với mục tiêu công

Khu vực tư nhân chỉ có thể tham gia lâu dài khi dự án có cơ chế bù đắp vốn đầu tư, chi phí vận hành và mức sinh lời tương ứng với rủi ro mà doanh nghiệp phải chịu.

Nguồn hoàn vốn không nhất thiết phải đến trực tiếp từ ngân sách. Tùy dự án, dòng tiền có thể hình thành từ người sử dụng dịch vụ, từ khoản thanh toán của khu vực công dựa trên chất lượng hoặc mức độ sẵn sàng của công trình, hoặc từ một cấu trúc kết hợp.

Vì vậy, huy động vốn tư nhân không có nghĩa chi phí của công trình biến mất. Nó chủ yếu làm thay đổi thời điểm, chủ thể và cơ chế thanh toán.

Nếu doanh nghiệp đầu tư trước và Nhà nước thanh toán dần trong thời gian vận hành, nghĩa vụ ngân sách được phân bổ sang các năm sau. Nếu người sử dụng trả phí, khả năng hoàn vốn phụ thuộc vào mức phí, sản lượng sử dụng và khả năng chi trả. Nếu có cơ chế bảo đảm doanh thu hoặc hỗ trợ công, một phần rủi ro tài chính lại quay về khu vực nhà nước.

Đây cũng là lý do OECD cảnh báo rằng PPP có thể tạo ra các nghĩa vụ tài chính dự phòng đáng kể nếu được sử dụng chủ yếu như một cách vượt qua hạn chế ngân sách trước mắt.

Do đó, một cơ chế phối hợp tốt phải nhìn cả vòng đời tài chính của dự án thay vì chỉ xem xét số vốn tư nhân huy động được khi khởi công.

Giám sát và điều chỉnh duy trì sự phối hợp trong suốt vòng đời dự án

Việc ký hợp đồng không phải điểm kết thúc của phối hợp công tư. Trong nhiều dự án đô thị dài hạn, phần khó hơn xuất hiện sau khi công trình được triển khai.

Khu vực công cần giám sát kết quả dựa trên những tiêu chí đã xác định, chẳng hạn tiến độ, khả năng cung cấp dịch vụ, chất lượng công trình hoặc mức độ đáp ứng tiêu chuẩn đầu ra. Phía tư phải cung cấp thông tin, thực hiện nghĩa vụ vận hành và chịu hậu quả tương ứng khi không đạt yêu cầu.

Cơ chế giám sát đặc biệt quan trọng bởi hai bên có mục tiêu không hoàn toàn giống nhau. Cơ quan công quyền phải bảo vệ khả năng tiếp cận dịch vụ và lợi ích xã hội, trong khi doanh nghiệp phải kiểm soát chi phí và bảo đảm hiệu quả tài chính.

Nếu tiêu chí đầu ra không rõ, cơ quan nhà nước khó xác định doanh nghiệp có hoàn thành trách nhiệm hay không. Ngược lại, nếu phía công có quyền thay đổi điều kiện một cách thiếu dự đoán, doanh nghiệp phải đối mặt với rủi ro khiến chi phí vốn tăng lên.

Những dự án cấp đô thị còn có thêm vấn đề năng lực quản trị. OECD lưu ý rằng PPP ở cấp địa phương và vùng có thể phức tạp, trong khi năng lực cần thiết để chuẩn bị và quản lý các cấu trúc này không phải lúc nào cũng có sẵn ở chính quyền địa phương.

Bởi vậy, giám sát không chỉ là kiểm tra nhà đầu tư. Nó còn đòi hỏi cơ quan công có đủ năng lực phân tích hợp đồng, tài chính, kỹ thuật và hiệu quả dịch vụ để thực hiện vai trò đối tác của mình.

Cơ chế chỉ hiệu quả khi lợi ích, quyền kiểm soát và rủi ro được cân đối

Một cách hiểu dễ gây nhầm lẫn là cho rằng hợp tác công tư tự động tạo ra hiệu quả vì kết hợp được nguồn lực Nhà nước với vốn và năng lực doanh nghiệp.

Trên thực tế, sự tham gia của khu vực tư chỉ tạo giá trị khi cấu trúc phối hợp tạo được động lực đúng.

Nếu doanh nghiệp chịu trách nhiệm xây dựng nhưng không chịu hậu quả từ chất lượng công trình về sau, họ có thể có động lực giảm chi phí ban đầu. Nếu thiết kế, xây dựng và vận hành được gắn với nhau trong một trách nhiệm dài hạn phù hợp, doanh nghiệp có lý do mạnh hơn để cân đối chi phí vòng đời thay vì chỉ tối ưu chi phí xây dựng.

Tương tự, nếu khu vực công bảo đảm gần như toàn bộ doanh thu nhưng lại chuyển danh nghĩa rủi ro sang phía tư, doanh nghiệp không thực sự chịu rủi ro tương ứng với lợi nhuận nhận được. Ngược lại, chuyển một rủi ro chính sách hoặc quy hoạch mà doanh nghiệp không thể kiểm soát sang nhà đầu tư cũng có thể khiến dự án trở nên quá đắt hoặc không khả thi.

Vì vậy, chất lượng của cơ chế phối hợp có thể được kiểm tra bằng ba câu hỏi: bên nào có quyền kiểm soát một yếu tố, bên nào hưởng lợi khi kết quả tốt và bên nào chịu hậu quả khi kết quả xấu. Nếu ba yếu tố này tách rời quá xa nhau, động lực của dự án dễ bị sai lệch.

Điều này cũng giải thích tại sao không nên đồng nhất mọi hình thức doanh nghiệp tham gia đầu tư đô thị với PPP. Doanh nghiệp có thể tham gia thông qua mua sắm công, hợp đồng xây dựng, nhượng quyền, liên doanh hoặc nhiều hình thức hợp tác khác. Điểm đặc trưng của cơ chế phối hợp dài hạn là trách nhiệm và rủi ro được cấu trúc xuyên suốt nhiều giai đoạn của dự án chứ không dừng ở một giao dịch đơn lẻ.

Cơ chế phối hợp công tư trong đầu tư đô thị về bản chất là một hệ thống phân công và ràng buộc giữa các bên. Khu vực công xác định nhu cầu, mục tiêu và khuôn khổ quản lý; khu vực tư cung cấp vốn, năng lực triển khai hoặc vận hành; còn hợp đồng và cơ chế giám sát kết nối hai phía bằng các tiêu chuẩn, dòng tiền và trách nhiệm cụ thể.

Hiệu quả của cơ chế không thể đánh giá chỉ bằng số vốn tư nhân huy động được. Điều quyết định là dự án có được chuẩn bị đúng, rủi ro có giao cho bên đủ khả năng kiểm soát, nghĩa vụ tài chính có minh bạch và hiệu quả dịch vụ có được giám sát trong toàn bộ vòng đời hay không. Khi các yếu tố này được thiết kế đồng bộ, công và tư có thể bổ sung năng lực cho nhau; khi chúng bị lệch, sự hợp tác có thể chỉ chuyển chi phí hoặc rủi ro từ bên này sang bên kia thay vì tạo thêm giá trị cho đô thị.