Cơ cấu nguồn lực và hiệu quả đầu tư đô thị

Điểm này đặc biệt quan trọng ở đô thị bởi chính quyền cấp dưới quốc gia giữ vai trò rất lớn trong đầu tư hạ tầng. Theo G20-OECD Policy Toolkit, nhóm chính quyền này thực hiện gần 60% tổng đầu tư công tại các nước G20. Do đó, chất lượng của cơ cấu nguồn lực ở cấp địa phương có thể ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hình thành, vận hành và duy trì hạ tầng đô thị.

Mối liên hệ cốt lõi có thể tóm tắt như sau: cơ cấu nguồn lực làm tăng hiệu quả đầu tư khi nó giảm tổng chi phí và rủi ro trong suốt vòng đời tài sản, đồng thời bảo đảm nguồn lực đến đúng dự án, đúng thời điểm và đúng chủ thể có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất. Ngược lại, cơ cấu sai có thể làm một dự án tưởng như ít tốn ngân sách ban đầu trở nên đắt đỏ hơn trong dài hạn.

Cơ cấu nguồn lực tác động đến hiệu quả đầu tư theo cơ chế nào?

Tác động đầu tiên nằm ở chi phí sử dụng nguồn lực. Ngân sách công không có lãi suất theo nghĩa của một khoản vay nhưng vẫn có chi phí cơ hội: một đồng dành cho dự án này không còn được sử dụng cho dự án khác. Vốn vay giúp đẩy nhanh đầu tư nhưng phát sinh nghĩa vụ trả nợ. Vốn tư nhân có thể bổ sung nguồn lực và năng lực thực hiện, song nhà đầu tư phải được bù đắp cho chi phí vốn và rủi ro mà họ nhận.

Vì vậy, thay thế vốn công bằng vốn tư nhân chưa chắc làm tổng chi phí giảm. Nghiên cứu của OECD về sự tham gia của khu vực tư nhân trong hạ tầng chỉ ra rằng đánh giá value for money phải tính đồng thời chi phí tài chính và hiệu quả thực hiện, vận hành; phần bù giá cho việc chuyển rủi ro sang khu vực tư nhân có thể làm PPP trở nên đắt hơn nếu lợi ích về hiệu quả không đủ lớn để bù lại.

Cơ chế thứ hai là phân bổ rủi ro. Nguyên tắc của World Bank không phải chuyển càng nhiều rủi ro sang tư nhân càng tốt, mà giao từng loại rủi ro cho bên có khả năng kiểm soát, giảm tác động hoặc hấp thụ rủi ro với chi phí thấp hơn. Chuyển một rủi ro sang bên không có khả năng quản lý nó thường chỉ biến rủi ro thành giá hợp đồng, lợi suất yêu cầu hoặc chi phí dự phòng cao hơn.

Cơ chế thứ ba là động lực trong toàn bộ vòng đời tài sản. Một cấu trúc buộc bên thiết kế, xây dựng hoặc vận hành phải chịu hệ quả của quyết định trong dài hạn có thể tạo động lực lựa chọn giải pháp có tổng chi phí vòng đời thấp hơn thay vì chỉ giảm chi phí xây dựng ban đầu. World Bank coi whole-of-life costing, phân bổ rủi ro hợp lý và cam kết bảo trì từ đầu là những động lực có thể tạo value for money trong mô hình PPP.

Như vậy, biến số quan trọng không phải “vốn công hay vốn tư tốt hơn”, mà là nguồn nào phù hợp nhất với dòng tiền, thời gian khai thác, rủi ro và lợi ích của từng phần dự án.

Vì sao ngân sách công vẫn cần giữ vai trò nền?

Nhiều hạ tầng đô thị tạo ra lợi ích xã hội lớn nhưng không tạo đủ doanh thu trực tiếp để nhà đầu tư thu hồi toàn bộ chi phí. Không gian công cộng, đường kết nối cơ bản, hạ tầng phục vụ nhóm thu nhập thấp hay một phần chi phí chuẩn bị dự án là những trường hợp mà giá trị xã hội có thể lớn hơn nguồn thu thương mại.

Trong những trường hợp như vậy, cố giảm tỷ trọng vốn công bằng mọi giá có thể làm sai cấu trúc dự án. Phí sử dụng có thể bị đẩy lên quá cao, những hạng mục không sinh doanh thu có nguy cơ bị cắt giảm hoặc Nhà nước cuối cùng vẫn phải cung cấp bảo lãnh và hỗ trợ tài chính để dự án khả thi.

Ngược lại, ngân sách công được dùng đúng chỗ có thể đóng vai trò nguồn vốn nền: tài trợ phần lợi ích công cộng, xử lý các điều kiện tiên quyết, hỗ trợ khoảng trống khả thi và tạo môi trường để những phần có dòng tiền phù hợp huy động thêm nguồn khác. OECD nhấn mạnh rằng hạ tầng địa phương cần đồng thời có nguồn funding đủ để đầu tư, vận hành và bảo trì, kết hợp từ nguồn thu riêng, phí sử dụng, chuyển giao ngân sách và các nguồn khác tùy bối cảnh.

Tuy nhiên, cơ cấu phụ thuộc gần như hoàn toàn vào ngân sách cũng có giới hạn. Khi nguồn vốn đầu tư biến động theo chu kỳ ngân sách, dự án có thể bị chia nhỏ, kéo dài tiến độ hoặc thiếu tiền cho bảo trì. Vì thế, vai trò đúng của vốn công không phải chi trả mọi thứ mà là tài trợ những phần Nhà nước có lợi thế nhất và tạo nền cho các nguồn bổ sung có điều kiện phù hợp.

Vốn vay và vốn tư nhân làm tăng hiệu quả khi nào?

Vốn vay hiệu quả khi dòng tiền và thời hạn được ghép đúng

Đô thị thường phải bỏ ra chi phí lớn để xây dựng tài sản có thể phục vụ hàng chục năm. Vốn vay cho phép phân bổ nghĩa vụ thanh toán theo thời gian thay vì phải tích lũy toàn bộ vốn trước khi triển khai. Điều này có thể giúp một dự án có lợi ích lớn được thực hiện sớm hơn.

Nhưng hiệu quả chỉ xuất hiện khi thời hạn vay phù hợp với tuổi thọ tài sản và tồn tại nguồn funding đủ ổn định để trả nợ. Dùng nợ ngắn hạn cho tài sản dài hạn tạo rủi ro tái cấp vốn; vay ngoại tệ trong khi nguồn thu chủ yếu bằng nội tệ lại làm phát sinh rủi ro tỷ giá. World Bank lưu ý cả rủi ro kỳ hạn, tái cấp vốn và tỷ giá trong cấu trúc tài chính hạ tầng.

Do đó, khả năng vay thêm không phải chỉ báo trực tiếp về hiệu quả đầu tư. Câu hỏi quan trọng hơn là khoản vay có giúp giảm chi phí kinh tế tổng thể sau khi tính lãi vay, rủi ro và nghĩa vụ ngân sách trong tương lai hay không.

PPP và vốn tư nhân chỉ tạo giá trị khi có lợi thế thực hiện

PPP có thể phù hợp khi đầu ra của dịch vụ đo lường được, thị trường có cạnh tranh, dự án đủ khả thi thương mại và khu vực tư nhân thực sự có khả năng quản lý một số rủi ro tốt hơn Nhà nước. Khi đó, lợi ích có thể đến từ tiến độ, công nghệ, quản lý vận hành, kiểm soát chi phí vòng đời hoặc chuyển những rủi ro phù hợp sang bên có năng lực xử lý.

Ngược lại, nếu Nhà nước chuyển một lượng rủi ro quá lớn để giảm nghĩa vụ hiển thị trên ngân sách, nhà đầu tư sẽ định giá rủi ro đó vào lợi suất hoặc giá hợp đồng. World Bank và OECD đều nhấn mạnh rằng phân bổ rủi ro phải hướng tới value for money chứ không phải tối đa hóa lượng rủi ro chuyển sang khu vực tư nhân.

Vì vậy, tỷ trọng vốn tư nhân cao không đồng nghĩa với hiệu quả cao. Chỉ số cần quan tâm là tổng giá trị nhận được sau khi trừ chi phí tài chính, chi phí giao dịch, rủi ro giữ lại và các nghĩa vụ tài khóa trực tiếp hoặc tiềm ẩn.

Nguồn lực từ đất có thể tạo vòng quay đầu tư ra sao?

Hạ tầng đô thị thường làm thay đổi giá trị đất xung quanh. Một tuyến giao thông mới, cải thiện khả năng tiếp cận hoặc thay đổi quy hoạch có thể tạo ra phần giá trị gia tăng mà chủ đất không tự mình tạo ra. Land value capture hướng tới việc đưa một phần giá trị gia tăng do hành động công tạo nên trở lại khu vực công để tài trợ hạ tầng và dịch vụ.

Nếu được thiết kế đúng, cơ chế này tạo ra một vòng liên kết: đầu tư hạ tầng → tăng khả năng tiếp cận và giá trị khu vực → thu lại một phần giá trị phát sinh → tái đầu tư vào hạ tầng. Nhờ vậy, nguồn lực từ đất có thể bổ sung cho thuế, phí và nợ thay vì để toàn bộ giá trị gia tăng do đầu tư công tạo ra rơi vào khu vực tư nhân.

Tuy nhiên, nguồn lực từ đất không phải “vốn miễn phí”. Hiệu quả phụ thuộc vào quyền sử dụng đất rõ ràng, hệ thống quy hoạch, công cụ tài chính, thị trường bất động sản và năng lực quản trị. Nghiên cứu được World Bank công bố về São Paulo, Addis Ababa và Hyderabad cho thấy kết quả kinh tế và phân phối rất khác nhau giữa các thành phố; nghiên cứu nhấn mạnh vai trò của khung pháp lý, quy trình quy hoạch, quyền đối với đất, điều kiện thị trường và năng lực chính quyền.

Nếu phụ thuộc quá mức vào doanh thu đất, đầu tư đô thị còn có thể trở nên nhạy cảm với chu kỳ bất động sản hoặc tạo động lực ưu tiên những khu vực có khả năng tăng giá đất mạnh hơn các khu vực có nhu cầu xã hội cấp thiết. Vì thế, nguồn lực đất phù hợp nhất với vai trò một thành phần trong cơ cấu, không phải nguồn thay thế toàn bộ ngân sách và doanh thu thường xuyên.

Cơ cấu nguồn lực mất cân đối gây ra những chi phí nào?

Một cơ cấu nguồn lực yếu thường không thất bại ngay tại thời điểm huy động vốn. Chi phí của nó xuất hiện dần trong quá trình triển khai và vận hành.

Nếu tỷ trọng nợ quá lớn so với nguồn funding ổn định, nghĩa vụ trả nợ có thể làm thu hẹp không gian ngân sách dành cho những dự án khác. Nếu vốn đầu tư xây dựng được ưu tiên nhưng ngân sách bảo trì không được khóa từ đầu, thành phố có thể sở hữu nhiều tài sản mới nhưng chất lượng dịch vụ giảm nhanh sau khi đưa vào sử dụng.

Nếu PPP được lựa chọn chủ yếu để giảm chi ngân sách trước mắt, các khoản thanh toán dài hạn và nghĩa vụ dự phòng có thể chuyển chi phí sang tương lai thay vì thực sự làm dự án rẻ hơn. Nếu nguồn thu từ đất được dùng như nguồn tài chính thường xuyên, một chu kỳ thị trường đi xuống có thể làm gián đoạn kế hoạch đầu tư.

Một rủi ro khác là phân mảnh nguồn lực. Huy động nhiều nguồn không đồng nghĩa với đa dạng hóa hiệu quả nếu mỗi nguồn có quy trình, điều kiện, kỳ hạn và trách nhiệm khác nhau nhưng thiếu một cơ chế phối hợp thống nhất. Phân tích của OECD về đầu tư hạ tầng địa phương tại châu Á, trong đó có Việt Nam, nhấn mạnh rằng cải thiện hiệu quả đòi hỏi không chỉ mở rộng nguồn tài chính mà còn phải nâng năng lực lập kế hoạch, phối hợp, thể chế và đưa chi phí bảo trì, giám sát vào ngân sách dự án.

Do đó, đa dạng nguồn lực chỉ có giá trị khi giảm rủi ro tập trung mà không làm chi phí phối hợp và rủi ro quản trị tăng nhanh hơn lợi ích huy động vốn.

Đánh giá cơ cấu nguồn lực hiệu quả bằng chỉ tiêu nào?

Không nên đánh giá cơ cấu nguồn lực chỉ bằng số vốn huy động được hoặc tỷ lệ vốn ngoài ngân sách. Hai dự án cùng huy động 10.000 tỷ đồng có thể tạo giá trị hoàn toàn khác nhau nếu chi phí vốn, thời gian hoàn thành, chi phí bảo trì và lợi ích xã hội khác nhau.

Thước đo đầu tiên phải là hiệu quả kinh tế của bản thân dự án. Trong phân tích chi phí – lợi ích, BCR được tính bằng giá trị hiện tại của lợi ích chia cho giá trị hiện tại của chi phí; theo khung OECD, BCR lớn hơn 1 là một điều kiện cơ bản để một phương án tạo ra nhiều lợi ích hơn chi phí theo phép tính này. OECD cũng cho biết 28 trong 31 quốc gia OECD có dữ liệu, tương đương 90%, sử dụng phân tích chi phí – lợi ích để thẩm định và lựa chọn PPP hoặc các dự án hạ tầng khác.

Nhưng BCR không đủ để đánh giá cơ cấu nguồn lực. Cần bổ sung chi phí vòng đời, gồm chi phí đầu tư ban đầu, vận hành, bảo trì, thay thế, chi phí tài chính và giá trị rủi ro mà khu vực công vẫn phải chịu. Cách tiếp cận mới của World Bank cũng đặt hiệu quả hạ tầng trong quan hệ giữa lợi ích xã hội với chi phí tài chính và duy trì tài sản, thay vì chỉ nhìn vào quy mô đầu tư ban đầu.

Ở cấp cơ cấu nguồn lực, có thể kiểm tra đồng thời bốn nhóm kết quả:

Tỷ lệ “vốn tư nhân trên vốn công” vì thế chỉ phản ánh mức độ huy động. Một cơ cấu tạo được đòn bẩy tài chính rất cao nhưng làm tăng tổng chi phí vòng đời hoặc nghĩa vụ tài khóa vẫn có thể kém hiệu quả hơn một cấu trúc sử dụng nhiều vốn công hơn.

Cũng không tồn tại một tỷ lệ công – tư – nợ – đất tối ưu cho mọi đô thị. G20-OECD Policy Toolkit không khuyến nghị một công cụ tài chính duy nhất mà nhấn mạnh việc lựa chọn theo từng trường hợp, tùy môi trường thể chế và bối cảnh địa phương.

Nguyên tắc thiết kế cơ cấu nguồn lực cho dự án đô thị

Một cách thực tế để thiết kế cơ cấu nguồn lực là bắt đầu từ đặc tính kinh tế của dự án, sau đó mới lựa chọn công cụ tài chính. Làm ngược lại — có sẵn một nguồn vốn rồi tìm dự án để sử dụng — dễ dẫn tới sai lệch trong lựa chọn đầu tư.

Cách tiếp cận này phù hợp với quan điểm của OECD và World Bank rằng nguồn funding, nguồn financing, môi trường thể chế, phương thức đầu tư và phân bổ rủi ro phải được xem như các thành phần liên kết thay vì những lựa chọn độc lập.

Ở cấp dự án, quyết định cơ cấu nguồn lực nên đi theo một chuỗi logic: xác định ai nhận lợi ích và ai có khả năng trả; xác định rủi ro nào thuộc về bên nào; lựa chọn nguồn vốn có kỳ hạn và đồng tiền phù hợp; dành trước nguồn lực cho vận hành và bảo trì; cuối cùng mới so sánh các phương án bằng tổng giá trị kinh tế và chi phí vòng đời.

Điểm kiểm soát quan trọng nhất là không nhầm khả năng huy động vốn với hiệu quả đầu tư. Một đô thị có thể huy động được nhiều hơn nhưng đầu tư kém hiệu quả nếu vốn được đưa vào dự án có lợi ích thấp, chi phí xây dựng cao hoặc quản trị yếu. World Bank hiện nhấn mạnh chính sự khác biệt giữa “spending more” và “spending better”: hiệu quả, lựa chọn dự án và chi phí thực hiện có vai trò quyết định đối với giá trị thu được từ nguồn lực khan hiếm.

Cơ cấu nguồn lực có quan hệ trực tiếp nhưng mang tính điều kiện với hiệu quả đầu tư đô thị. Một cơ cấu tốt không nhất thiết có tỷ trọng vốn công thấp nhất, vốn tư nhân cao nhất hay số lượng nguồn tài chính nhiều nhất. Nó là cơ cấu phù hợp nhất với bản chất của từng dự án.

Hiệu quả tăng lên khi ngân sách công được dùng cho phần tạo lợi ích công cộng, nợ được ghép với dòng tiền và tuổi thọ tài sản, vốn tư nhân được sử dụng ở nơi có lợi thế thực hiện thực sự, giá trị đất được khai thác trong điều kiện quản trị phù hợp và nguồn vận hành – bảo trì được bảo đảm từ đầu. Ngược lại, sử dụng sai nguồn có thể làm tăng chi phí vốn, chuyển rủi ro sang tương lai, hình thành nghĩa vụ tài khóa tiềm ẩn hoặc khiến tài sản xuống cấp dù vốn đầu tư ban đầu đã được huy động đầy đủ.

Vì vậy, câu hỏi quyết định không phải là “đô thị huy động được bao nhiêu nguồn lực?”, mà là “mỗi nguồn lực đang chịu loại chi phí và rủi ro nào, được đặt vào phần việc nào và cuối cùng tạo ra bao nhiêu giá trị xã hội trên toàn bộ vòng đời đầu tư?”. Đó mới là điểm nối thực chất giữa cơ cấu nguồn lực và hiệu quả đầu tư đô thị.