Cơ chế đầu tư đô thị vận hành như thế nào?

Sự khác biệt này quyết định toàn bộ logic đầu tư. Vay được tiền không có nghĩa đô thị đã tạo thêm nguồn lực kinh tế; khoản vay vẫn cần dòng tiền tương lai để trả nợ. OECD cũng lưu ý rằng quyền vay chỉ có ý nghĩa thực tế khi chính quyền có khả năng tạo đủ doanh thu tương lai để hoàn trả.

Cơ chế đầu tư đô thị vận hành theo một chuỗi quyết định vốn

Cơ chế đầu tư đô thị không phải một loại quỹ, một hình thức PPP hay một chính sách ngân sách riêng lẻ. Về bản chất, đó là hệ thống các quy tắc và công cụ xác định nhu cầu nào được đầu tư, tiền được lấy từ đâu, được đưa vào dự án bằng cách nào, ai chịu rủi ro và nguồn nào sẽ thanh toán chi phí cuối cùng.

Một cơ chế hoàn chỉnh thường vận hành qua sáu mắt xích:

1.    Xác định nhu cầu hạ tầng hoặc dịch vụ đô thị

2.    Chuyển nhu cầu thành chương trình hoặc dự án có mục tiêu, quy mô và tiến độ

3.    Ước tính chi phí đầu tư, chi phí vận hành và các nguồn thu có thể hình thành

4.    Lựa chọn nguồn funding và công cụ financing phù hợp

5.    Phân bổ vốn, ký kết nghĩa vụ tài chính và triển khai dự án

6.    Vận hành tài sản, thanh toán nghĩa vụ, bảo trì và đánh giá kết quả

Vì vậy, một tuyến đường, hệ thống metro, mạng cấp nước hay dự án chỉnh trang đô thị không bắt đầu bằng câu hỏi “vay ở đâu”. Câu hỏi đầu tiên phải là tài sản này tạo ra giá trị công gì và cuối cùng ai sẽ trả chi phí để tạo ra, vận hành tài sản đó.

Nếu dự án tạo lợi ích xã hội lớn nhưng gần như không có doanh thu trực tiếp, ngân sách có thể phải đóng vai trò chính. Nếu dịch vụ có người sử dụng xác định và có khả năng thu phí, một phần chi phí có thể được hoàn trả từ người dùng. Nếu hạ tầng làm tăng giá trị đất hoặc quyền phát triển xung quanh, đô thị còn có thể thiết kế cơ chế thu hồi một phần giá trị gia tăng đó.

Như vậy, cơ chế đầu tư đô thị thực chất là một vòng liên kết giữa quy hoạch – dự án – nguồn thu – nguồn vốn – phân bổ rủi ro – vận hành tài sản. Chỉ một mắt xích yếu cũng có thể làm cơ chế mất cân đối.

Nguồn lực cho đô thị được huy động từ đâu?

Nguồn lực đô thị thường không đến từ một nguồn duy nhất. World Bank phân biệt nhiều nhóm vốn cho hạ tầng, từ ngân sách, tài trợ và vay của khu vực công đến vốn chủ sở hữu, vốn vay thương mại và các nguồn vốn tư nhân khác.

Ngân sách và nguồn thu công

Đây là nền tảng của nhiều dự án có tính chất hàng hóa công: đường đô thị, công viên, thoát nước, trường học, công trình chống ngập hoặc những hạng mục khó thu phí trực tiếp.

Nguồn lực có thể hình thành từ thu ngân sách, khoản chuyển giao giữa các cấp chính quyền, các chương trình đầu tư công hoặc các khoản hỗ trợ có mục tiêu. Ưu điểm của nguồn này là có thể tài trợ cho dự án có lợi ích xã hội cao nhưng doanh thu thương mại thấp. Giới hạn lại nằm ở quy mô ngân sách và sự cạnh tranh giữa nhiều nhu cầu chi tiêu khác nhau.

Vai trò của khu vực địa phương trong đầu tư không hề nhỏ. OECD ghi nhận ở các nước OECD, chính quyền địa phương trung bình thực hiện khoảng 41% tổng đầu tư công của chính phủ. Điều này cho thấy năng lực tài chính và năng lực lựa chọn dự án ở cấp đô thị có ảnh hưởng trực tiếp tới lượng hạ tầng thực sự được tạo ra.

Phí sử dụng và doanh thu từ tài sản

Một số hạ tầng có thể tạo dòng tiền trực tiếp từ người sử dụng, chẳng hạn phí dịch vụ cấp nước, xử lý chất thải, giao thông hoặc khai thác một số tài sản công.

Trong trường hợp này, vấn đề không chỉ là “có thể thu phí hay không” mà còn là mức phí có đồng thời đáp ứng ba yêu cầu: tạo đủ doanh thu, người dân có khả năng chi trả và chất lượng dịch vụ tương xứng.

Nếu đặt mức phí thấp hơn nhiều so với chi phí cung cấp dịch vụ, phần thiếu hụt vẫn phải được bù bằng một nguồn khác. Ngược lại, nếu đặt phí thuần túy theo mục tiêu hoàn vốn mà bỏ qua khả năng chi trả, cơ chế tài chính có thể khả thi trên bảng tính nhưng thất bại về mặt xã hội.

Vốn vay và thị trường vốn

Vay giúp chuyển nguồn thu tương lai về hiện tại. Đây là công cụ đặc biệt phù hợp với hạ tầng có chi phí đầu tư ban đầu lớn nhưng tạo lợi ích trong nhiều năm.

Chẳng hạn, thay vì phải tích lũy đủ tiền rồi mới xây một công trình kéo dài hàng chục năm sử dụng, đô thị có thể huy động vốn trước và phân bổ việc thanh toán sang các năm hưởng lợi sau.

Nhưng vốn vay không tự tạo ra nguồn trả nợ. Nếu doanh thu, nguồn ngân sách hoặc các khoản thu đã dự kiến không xuất hiện, nghĩa vụ trả nợ vẫn còn nguyên. Vì thế, khả năng vay bền vững phụ thuộc vào năng lực trả nợ, chứ không đơn thuần vào khả năng tiếp cận tổ chức tín dụng hoặc thị trường trái phiếu.

Vốn tư nhân và PPP

Vốn tư nhân có thể tham gia bằng vốn chủ sở hữu, tín dụng, đầu tư trực tiếp vào doanh nghiệp dự án hoặc thông qua hợp đồng PPP.

Điểm quan trọng là PPP không biến một công trình có chi phí thành công trình “không cần trả tiền”. Khu vực tư nhân bỏ vốn vì kỳ vọng có cơ chế thu hồi vốn và lợi nhuận. Dòng tiền đó cuối cùng vẫn phải đến từ người sử dụng, ngân sách, khai thác thương mại, nguồn thu bổ sung hoặc sự kết hợp giữa các nguồn này.

Giá trị của PPP nằm ở khả năng kết hợp vốn với năng lực thiết kế, xây dựng, vận hành và phân bổ rủi ro cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt hơn. Nếu chỉ dùng PPP để đẩy khoản chi ra ngoài ngân sách trước mắt mà không xác định nghĩa vụ thanh toán dài hạn, rủi ro tài khóa không biến mất mà chỉ bị dịch chuyển về tương lai.

Giá trị đất và giá trị phát sinh từ phát triển đô thị

Đầu tư hạ tầng thường làm thay đổi khả năng tiếp cận, mật độ phát triển và giá trị kinh tế của đất xung quanh. Từ đó hình thành logic land value capture – thu hồi một phần giá trị đất gia tăng do đầu tư công hoặc quyết định quy hoạch tạo ra.

World Bank mô tả cơ chế này như việc huy động một phần mức tăng giá trị đất không hình thành từ nỗ lực riêng của chủ đất, sau đó sử dụng nguồn lực thu được để hỗ trợ hạ tầng và dịch vụ đô thị. Các công cụ có thể bao gồm khoản đóng góp phát triển, khai thác quyền phát triển, liên doanh phát triển hoặc các hình thức gắn đầu tư hạ tầng với giá trị đất.

Cơ chế này tạo một vòng phản hồi đáng chú ý: hạ tầng tạo giá trị đất, một phần giá trị được thu hồi, nguồn thu lại được đầu tư vào hạ tầng. Tuy nhiên, nó chỉ bền vững khi quyền lợi, nghĩa vụ, định giá và việc sử dụng nguồn thu được xác lập minh bạch.

Nguồn vốn được lựa chọn và phân bổ cho dự án như thế nào?

Có tiền chưa đồng nghĩa với việc có một cơ chế đầu tư hiệu quả. Bước tiếp theo là quyết định dự án nào được nhận vốn, nhận bao nhiêu và vào thời điểm nào.

Quá trình phân bổ thường phải vượt qua ba lớp đánh giá.

Lớp thứ nhất là phù hợp chiến lược. Dự án phải giải quyết một nhu cầu đô thị thực sự và phù hợp với định hướng không gian, hạ tầng hoặc dịch vụ liên quan. Nếu quy hoạch mở rộng đô thị theo một hướng nhưng mạng giao thông, cấp nước và thoát nước lại đầu tư theo một hướng khác, nguồn vốn có thể được giải ngân nhưng giá trị hệ thống tạo ra thấp.

Lớp thứ hai là giá trị kinh tế – xã hội. Không phải mọi dự án đô thị đều có thể đánh giá bằng lợi nhuận tài chính. Một tuyến giao thông công cộng có thể tạo lợi ích dưới dạng giảm thời gian đi lại, cải thiện khả năng tiếp cận việc làm hoặc kích hoạt phát triển tại các khu vực mới. Vì thế, cơ chế phân bổ phải nhìn cả lợi ích trực tiếp lẫn tác động lan tỏa.

Lớp thứ ba là khả năng tài chính. Cơ quan đầu tư cần biết chi phí xây dựng chỉ là bao nhiêu, chi phí vận hành trong vòng đời là bao nhiêu, nguồn thu nào chắc chắn, nguồn nào phụ thuộc giả định và dự án tạo ra nghĩa vụ tài chính gì trong tương lai.

Đây cũng là lý do một danh mục dự án cần được ưu tiên thay vì triển khai đồng loạt. Một đô thị có thể có hàng chục nhu cầu chính đáng nhưng nguồn lực hữu hạn. Phân bổ vốn vì thế luôn là quá trình lựa chọn giữa mức độ cấp thiết, lợi ích tạo ra, khả năng sẵn sàng triển khai và sức chịu đựng tài chính.

Sai lầm phổ biến là chỉ kiểm tra khả năng bố trí vốn xây dựng ban đầu. Một công trình được hoàn thành nhưng không có nguồn bảo trì, vận hành hoặc thay thế thiết bị sẽ dần biến khoản đầu tư ban đầu thành một tài sản có chất lượng suy giảm.

Mỗi mô hình đầu tư tạo một dòng tiền và cách chia rủi ro khác nhau

Hai dự án có quy mô xây dựng giống nhau vẫn có thể vận hành theo hai cơ chế đầu tư hoàn toàn khác nhau. Sự khác biệt nằm ở nguồn thanh toán và cách phân bổ rủi ro.

Đầu tư công

Trong mô hình đầu tư công truyền thống, Nhà nước huy động nguồn lực công, phân bổ vốn cho dự án và sở hữu hoặc kiểm soát tài sản hình thành.

Dòng tiền cơ bản có dạng:

Nguồn thu công → ngân sách → dự án → tài sản công → dịch vụ đô thị

Mô hình này phù hợp khi lợi ích xã hội lớn nhưng khó tạo dòng tiền thương mại đủ mạnh. Nhà nước chịu phần lớn rủi ro về chi phí, tiến độ và nhu cầu sử dụng, dù một phần rủi ro thực hiện có thể được chuyển cho nhà thầu thông qua hợp đồng.

PPP và vốn tư nhân

Với PPP, vốn đầu tư ban đầu có thể gồm vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư và vốn vay. Sau khi tài sản được xây dựng, nhà đầu tư cần một cơ chế thu hồi vốn theo hợp đồng.

Dòng tiền có thể đi từ phí người sử dụng, khoản thanh toán của Nhà nước hoặc sự kết hợp của nhiều nguồn. Vì thế, câu hỏi quan trọng không phải “Nhà nước có phải bỏ toàn bộ tiền ngay hay không”, mà là nghĩa vụ kinh tế cuối cùng được phân bổ cho ai và trong bao lâu.

Cấu trúc PPP còn quy định ai chịu rủi ro xây dựng, rủi ro doanh thu, rủi ro tài chính, rủi ro vận hành và những rủi ro pháp lý có liên quan. Một cơ chế tốt không chuyển mọi rủi ro cho khu vực tư nhân; nó chuyển từng rủi ro cho bên có khả năng kiểm soát hoặc hấp thụ rủi ro đó hiệu quả hơn.

Trong khuôn khổ pháp luật Việt Nam, đầu tư công và PPP được điều chỉnh bởi các hệ thống pháp luật riêng. Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15 có hiệu lực từ ngày 1/1/2025 và đã tiếp tục được sửa đổi trong năm 2025; Luật PPP số 64/2020/QH14 cũng đã trải qua nhiều lần sửa đổi, trong đó có các sửa đổi có hiệu lực năm 2025. Vì vậy, khi áp dụng cho một dự án cụ thể, cần kiểm tra văn bản hiện hành thay vì dùng một mô hình pháp lý cố định cho mọi thời điểm.

Cơ chế dựa trên giá trị được tạo ra

Một cách tổ chức khác là gắn nguồn vốn với giá trị kinh tế mà chính dự án tạo ra.

Ví dụ, hạ tầng giao thông mới làm một khu vực dễ tiếp cận hơn. Khả năng phát triển tăng lên, kéo theo giá trị đất và hoạt động thương mại. Nếu cơ chế thể chế cho phép thu hồi hợp lý một phần giá trị gia tăng này, nguồn thu có thể quay lại tài trợ cho hạ tầng.

Đây khác với việc đơn thuần bán tài sản để lấy tiền. Một cơ chế thu hồi giá trị đúng nghĩa cố gắng thiết lập quan hệ giữa giá trị công được tạo ra và phần giá trị được tái đầu tư cho cộng đồng.

Điểm quyết định tính bền vững là nguồn hoàn trả và chi phí vòng đời

Một cơ chế đầu tư có thể huy động được lượng vốn rất lớn nhưng vẫn không bền vững. Nguyên nhân là huy động vốn chỉ là đầu vào; nghĩa vụ tài chính tồn tại trong toàn bộ vòng đời dự án.

Bốn câu hỏi cần được kiểm tra cùng nhau.

Thứ nhất, nguồn hoàn trả có thực sự tồn tại hay không. Vốn vay cần nguồn trả nợ. PPP cần dòng tiền hoàn vốn. Công trình không thu phí vẫn cần ngân sách vận hành. Nếu nguồn hoàn trả chỉ là một giả định quá lạc quan về tăng trưởng, giá đất hoặc nhu cầu sử dụng, rủi ro sẽ xuất hiện sau khi vốn đã được giải ngân.

Thứ hai, người trả tiền có khả năng chi trả hay không. Một mô hình tài chính có thể cân bằng bằng cách tăng phí nhưng lại tạo ra vấn đề tiếp cận dịch vụ. Vì vậy, bền vững tài chính phải được cân bằng với khả năng chi trả và mục tiêu cung cấp dịch vụ công.

Thứ ba, toàn bộ chi phí vòng đời đã được tính hay chưa. Chi phí đầu tư ban đầu chỉ là một phần của tổng chi phí sở hữu tài sản. Vận hành, bảo trì, sửa chữa lớn và thay thế thiết bị đều cần nguồn lực. Nếu cơ chế đầu tư thưởng cho việc hoàn thành công trình nhưng không bảo đảm nguồn duy trì chất lượng, hiệu quả dài hạn sẽ suy giảm.

Thứ tư, rủi ro có nằm ở đúng bên hay không. Lãi suất, tỷ giá, doanh thu, chậm tiến độ, thay đổi nhu cầu và chi phí vận hành có thể làm thay đổi hoàn toàn phương án tài chính. Chuyển một rủi ro cho bên không có khả năng kiểm soát thường chỉ làm chi phí vốn cao hơn vì bên đó sẽ định giá phần bất định vào hợp đồng.

Do đó, mục tiêu của cơ chế đầu tư đô thị không nên là huy động “nhiều vốn nhất”. Mục tiêu hợp lý hơn là tạo đủ nguồn lực với chi phí và rủi ro có thể chịu được để hình thành, vận hành và duy trì tài sản phục vụ đô thị trong suốt vòng đời.

Những giới hạn cần hiểu đúng khi áp dụng cơ chế đầu tư đô thị

Hiểu đúng cơ chế giúp tránh một số kết luận tưởng hợp lý nhưng dễ dẫn tới quyết định sai.

PPP không đồng nghĩa với tư nhân hóa. Trong PPP, trách nhiệm, quyền sở hữu tài sản, quyền khai thác và nghĩa vụ cung cấp dịch vụ phụ thuộc vào cấu trúc hợp đồng. Nhà nước vẫn có thể giữ vai trò quyết định về tiêu chuẩn dịch vụ, giám sát và các nghĩa vụ công.

Vốn vay không phải nguồn thu mới. Nó chỉ thay đổi thời điểm sử dụng tiền. Đô thị nhận vốn hôm nay nhưng dành một phần nguồn thu tương lai để trả gốc và chi phí vốn.

Giá trị đất không phải một nguồn lực vô hạn. Nếu dự án không thực sự tạo ra giá trị gia tăng, hoặc cơ chế thu hồi giá trị thiếu minh bạch và dựa quá nhiều vào giao dịch đất một lần, nguồn thu khó duy trì lâu dài.

Huy động được nhiều tiền chưa chứng minh vốn được phân bổ tốt. Một cơ chế đầu tư hiệu quả cần đồng thời lựa chọn đúng dự án. Nếu dự án tạo giá trị thấp, tăng quy mô vốn chỉ làm tăng quy mô nguồn lực bị sử dụng kém hiệu quả.

Hoàn thành xây dựng chưa phải hoàn thành đầu tư. Giá trị của hạ tầng chỉ được hiện thực hóa khi tài sản vận hành ổn định và cung cấp dịch vụ trong nhiều năm.

Khi xem xét một cơ chế cụ thể, có thể kiểm tra nhanh bằng năm câu hỏi:

1.    Giá trị công nào sẽ được tạo ra

2.    Ai cung cấp vốn ban đầu

3.    Nguồn tiền nào cuối cùng thanh toán chi phí

4.    Rủi ro chính thuộc về bên nào

5.    Ai tài trợ cho vận hành và bảo trì sau khi công trình hoàn thành

Nếu năm câu hỏi này chưa có câu trả lời nhất quán, cơ chế tài chính dù có vẻ hấp dẫn vẫn chưa thực sự hoàn chỉnh.

Cơ chế đầu tư đô thị là hệ thống kết nối nhu cầu phát triển với nguồn lực tài chính và trách nhiệm thực hiện. Nó bắt đầu từ việc xác định dự án cần làm, sau đó lựa chọn nguồn funding, công cụ financing, cách phân bổ vốn và rủi ro, rồi tiếp tục đến vận hành và hoàn trả trong nhiều năm.

Vì vậy, bản chất của cơ chế không nằm ở việc chọn giữa “ngân sách hay tư nhân”. Một đô thị thường phải phối hợp nhiều nguồn: ngân sách cho phần lợi ích công, phí cho dịch vụ có người sử dụng, vốn vay để chuyển nguồn thu tương lai về hiện tại, PPP để huy động năng lực và vốn tư nhân, cùng các công cụ thu hồi giá trị mà hạ tầng tạo ra.

Cơ chế đầu tư đô thị vận hành tốt khi ba yếu tố khớp với nhau: dự án tạo ra giá trị thực, nguồn thanh toán có tính bền vững và rủi ro được phân bổ phù hợp. Khi một trong ba yếu tố này thiếu, việc huy động thêm vốn có thể giải quyết nhu cầu trước mắt nhưng lại tạo nghĩa vụ tài chính hoặc vận hành lớn hơn cho đô thị trong tương lai.