Vì sao động lực phát triển khác nhau giữa các đô thị?

Điểm khác biệt nằm ở khả năng hấp thụ và khuếch đại động lực. Một đô thị chỉ biến động lực thành tăng trưởng mạnh khi nó có đủ điều kiện để kết nối con người, doanh nghiệp, hạ tầng, đất đai, thị trường và thể chế thành một hệ thống hoạt động hiệu quả. OECD cho thấy lợi ích của kinh tế tập trung đô thị có liên quan đến quy mô thành phố, khả năng ghép nối lao động với việc làm, chuỗi cung ứng và lan truyền tri thức; đồng thời, quản trị đô thị phân mảnh có thể làm suy giảm lợi ích năng suất đó

Động lực phát triển không tác động trực tiếp mà đi qua “bộ chuyển hóa” của đô thị

Có thể hình dung quá trình theo chuỗi:

Động lực → Điều kiện hấp thụ → Cơ chế khuếch đại → Kết quả phát triển

Ví dụ, một tuyến giao thông mới bản thân nó chưa phải là tăng trưởng. Tác động của tuyến đường phụ thuộc vào việc nó có rút ngắn thời gian tiếp cận việc làm, mở rộng thị trường lao động, kết nối khu công nghiệp với cảng, tăng khả năng tiếp cận dịch vụ hay không.

Tương tự, một trường đại học chỉ trở thành động lực phát triển mạnh khi tri thức từ trường có thể kết nối với doanh nghiệp, thị trường lao động và hệ sinh thái đổi mới. Một khu công nghiệp cũng không tạo ra cùng một hiệu quả nếu đô thị thiếu lao động phù hợp, logistics yếu hoặc thủ tục đầu tư làm tăng chi phí hoạt động.

Vì vậy, cùng một đầu vào nhưng khác năng lực chuyển hóa sẽ tạo ra khác biệt về đầu ra. Đây là lý do không nên đánh giá động lực phát triển chỉ bằng quy mô của vốn đầu tư, số dân, diện tích khu công nghiệp hay số dự án.

Quy mô và mức độ tập trung quyết định sức mạnh của hiệu ứng lan tỏa

Một trong những khác biệt quan trọng giữa các đô thị là khả năng tạo ra lợi thế tập trung. Khi nhiều doanh nghiệp, lao động, khách hàng, trường đại học và dịch vụ chuyên môn tập trung trong một không gian đủ kết nối, chi phí tìm kiếm đối tác và lao động có thể giảm, cơ hội trao đổi tri thức tăng và thị trường lao động trở nên đa dạng hơn.

OECD ghi nhận năng suất đô thị có xu hướng tăng theo quy mô, trong khi các lợi ích tập trung đến từ nguồn lao động kỹ năng lớn hơn, khả năng ghép nối tốt hơn giữa người lao động và doanh nghiệp, chuỗi cung ứng và lan truyền đổi mới

Nhưng lớn hơn không đồng nghĩa với hiệu quả hơn. Khi quy mô tăng mà hạ tầng, giao thông, nhà ở và quản trị không theo kịp, các chi phí như tắc nghẽn, thời gian di chuyển, giá nhà và ô nhiễm có thể ăn mòn lợi ích tập trung. World Bank cũng nhấn mạnh rằng tăng trưởng đô thị được quản lý kém có thể làm suy yếu chính những lợi ích kinh tế mà mật độ và sự gần gũi tạo ra

Do đó, khác biệt không chỉ nằm ở đô thị nào lớn hơn, mà ở đô thị nào biến quy mô thành tương tác kinh tế hiệu quả hơn.

Cơ cấu kinh tế và nguồn nhân lực quyết định động lực có được khuếch đại hay không

Một động lực chỉ mạnh khi nó gặp được một cơ cấu kinh tế có khả năng tiếp nhận.

Nếu đô thị có lực lượng lao động phù hợp, doanh nghiệp trong các ngành liên quan và hệ thống đào tạo tương thích, một khoản đầu tư mới có thể tạo ra hiệu ứng lan tỏa: doanh nghiệp mới tuyển người, nhà cung cấp địa phương mở rộng, dịch vụ chuyên môn phát triển và tri thức được tích lũy trong hệ sinh thái.

Ngược lại, nếu động lực không phù hợp với năng lực hiện hữu, phần lớn giá trị có thể bị “rò rỉ” ra ngoài đô thị. Doanh nghiệp vẫn đầu tư nhưng phải nhập lao động kỹ năng cao, dịch vụ chuyên môn hoặc đầu vào từ nơi khác. Khi đó, số vốn đầu tư có thể lớn nhưng tác động đến năng suất địa phương thấp hơn.

OECD chỉ ra rằng vai trò động lực của thành phố còn phụ thuộc vào vốn nhân lực, cơ cấu ngành, hạ tầng, năng lực hành chính và liên kết giữa doanh nghiệp với trường học, đại học

Điều này giải thích vì sao cùng một xu hướng như chuyển đổi số, công nghiệp hóa hoặc phát triển dịch vụ, các đô thị có thể đi theo những quỹ đạo khác nhau. Đô thị có nền tảng nhân lực và doanh nghiệp phù hợp thường có khả năng biến một cú hích bên ngoài thành năng lực nội sinh; đô thị thiếu nền tảng thường chỉ tiếp nhận tác động ở mức hạn chế.

Hạ tầng và khả năng tiếp cận quyết định động lực có lan rộng được hay không

Hạ tầng không chỉ tạo điều kiện cho phát triển mà còn quyết định phạm vi mà một động lực có thể lan tới.

Một trung tâm việc làm lớn chỉ tạo ra giá trị rộng nếu người lao động ở các khu vực khác có thể tiếp cận nó với chi phí và thời gian hợp lý. Một cảng biển chỉ phát huy đầy đủ lợi thế nếu kết nối với mạng lưới logistics và khu vực sản xuất. Một khu đô thị mới cũng khó trở thành cực tăng trưởng nếu nhà ở, giao thông, dịch vụ và việc làm bị tách rời.

OECD cho thấy cải thiện khả năng tiếp cận giao thông có thể nâng năng suất và tiền lương, nhưng đồng thời cũng có thể làm tăng chi phí nhà ở tại những nơi tiếp cận tốt; lợi ích thực tế vì thế phụ thuộc vào cách hệ thống giao thông phân bổ cơ hội trong toàn vùng đô thị

Đây cũng là lý do cùng xây một loại hạ tầng nhưng tác động không giống nhau. Hạ tầng đặt đúng vị trí và kết nối với các hoạt động kinh tế có thể tạo hiệu ứng mạng lưới; hạ tầng thiếu liên kết có thể chỉ tạo ra giá trị cục bộ.

Chất lượng quản trị quyết định một đô thị có biến lợi thế thành kết quả hay không

Các động lực phát triển thường vượt qua ranh giới hành chính. Người lao động sống ở một nơi nhưng làm việc ở nơi khác; doanh nghiệp đặt nhà máy ở một khu vực nhưng sử dụng cảng, trường đại học và dịch vụ của nhiều địa phương.

Nếu mỗi đơn vị quản lý theo đuổi quy hoạch, giao thông, đất đai và đầu tư riêng biệt, lợi ích của toàn vùng có thể bị phân mảnh. Ngược lại, cơ chế phối hợp tốt giúp các đô thị khai thác quy mô của cả vùng thay vì chỉ tối ưu từng địa bàn.

Nghiên cứu của OECD trên các vùng đô thị cho thấy thành phố có cấu trúc quản trị phân mảnh có xu hướng đạt năng suất thấp hơn; sự tồn tại của cơ quan quản trị cấp vùng đô thị có thể giảm bớt tác động tiêu cực này

UN-Habitat cũng nhấn mạnh mối liên hệ giữa quy hoạch tích hợp, quản trị và tài chính đô thị: nếu các thành phần này không được phối hợp, kết quả phát triển có thể dưới mức tối ưu

Vì vậy, thể chế không chỉ là yếu tố hỗ trợ phía sau tăng trưởng. Nó là một phần của cơ chế biến động lực thành kết quả.

Cùng một động lực có thể tạo kết quả trái ngược vì mỗi đô thị có “điểm nghẽn” khác nhau

Đây là phần quan trọng nhất để hiểu khác biệt động lực phát triển giữa các đô thị.

Giả sử hai đô thị cùng nhận được một lượng vốn đầu tư lớn. Đô thị A có quỹ đất phù hợp, hạ tầng kết nối tốt, lực lượng lao động đáp ứng và cơ chế phối hợp vùng hiệu quả. Đô thị B có vốn tương tự nhưng thiếu nhà ở, giao thông thường xuyên quá tải và nguồn nhân lực không phù hợp.

Ở A, vốn đầu tư có thể kích hoạt một chuỗi:

Đầu tư → Việc làm → Thu hút nhân lực → Doanh nghiệp phụ trợ → Tăng năng suất → Thu hút thêm đầu tư

Ở B, chuỗi có thể bị chặn tại một điểm:

Đầu tư → Thiếu nhân lực hoặc hạ tầng → Chi phí tăng → Hiệu quả giảm → Tác động lan tỏa yếu

Như vậy, động lực không hoạt động độc lập mà tương tác với điểm nghẽn của đô thị.

Một thành phố có thể có lợi thế về vị trí nhưng thiếu hạ tầng; có dân số lớn nhưng chất lượng kỹ năng thấp; có nhiều dự án nhưng quản trị phân mảnh; hoặc có hạ tầng tốt nhưng cơ cấu ngành không đủ sức tạo nhu cầu. World Bank lưu ý rằng khoảng cách, sự phân tách không gian và các khu vực đô thị bị kết nối kém có thể làm giảm lợi ích của tập trung, hạn chế dòng thông tin và gây phân bổ nguồn lực kém hiệu quả

Do đó, muốn đánh giá một động lực mạnh hay yếu, cần hỏi thêm: đô thị đang thiếu điều kiện nào để động lực đó phát huy?

Vì vậy, nên đánh giá động lực phát triển theo khả năng tạo hiệu ứng khuếch đại

Một động lực đáng kể không nhất thiết là động lực có quy mô đầu vào lớn nhất. Quan trọng hơn là nó có tạo được hiệu ứng cấp hai và cấp ba hay không.

Có thể đánh giá theo bốn lớp:

·         Đầu vào: Quy mô vốn, dân số, tài nguyên, hạ tầng hoặc cơ hội mới

·         Khả năng hấp thụ: Nhân lực, doanh nghiệp, đất đai, thể chế và năng lực tài chính

·         Cơ chế khuếch đại: Kết nối, tập trung, đổi mới, liên kết chuỗi cung ứng và lan tỏa tri thức

·         Kết quả: Năng suất, việc làm, thu nhập, đầu tư tiếp theo và chất lượng sống

UN-Habitat tiếp cận sự thịnh vượng đô thị theo nhiều chiều, gồm năng suất, hạ tầng, chất lượng sống, công bằng, môi trường và quản trị, cho thấy một đô thị không nên được đánh giá chỉ bằng một chỉ tiêu tăng trưởng đơn lẻ

Từ góc nhìn này, sự khác biệt giữa các đô thị không nằm đơn thuần ở việc đô thị nào có nhiều động lực hơn, mà ở việc đô thị nào có hệ thống điều kiện tốt hơn để chuyển động lực thành kết quả và tiếp tục tạo ra động lực mới.

Một động lực mạnh thường tạo ra vòng lặp tích cực: năng suất tăng giúp thu hút nhân lực và vốn; nhân lực và vốn mới lại làm thị trường sâu hơn; thị trường sâu hơn thúc đẩy doanh nghiệp và đổi mới; từ đó tiếp tục nâng năng suất. Ngược lại, nếu một điểm nghẽn lớn nằm giữa chuỗi, cùng một cú hích ban đầu có thể tạo ra mức thúc đẩy rất khác.

Vì vậy, khác biệt động lực phát triển giữa các đô thị chủ yếu xuất phát từ sự khác nhau về điều kiện hấp thụ, cấu trúc kinh tế, khả năng kết nối, nguồn nhân lực, không gian đô thị và chất lượng quản trị. Cùng một động lực chỉ tạo mức thúc đẩy tương đương khi các điều kiện chuyển hóa của các đô thị tương đối giống nhau; còn khi điểm nghẽn và khả năng khuếch đại khác nhau, kết quả phát triển cũng sẽ phân hóa.