So sánh đầu tư công và đầu tư tư nhân đô thị

Vì vậy, cùng một nhu cầu của đô thị nhưng khu vực công và khu vực tư nhân có thể nhìn thấy hai bài toán khác nhau. Một tuyến đường, hệ thống thoát nước hay công viên có thể tạo giá trị xã hội rất lớn nhưng khó thu trực tiếp đủ tiền từ người sử dụng; đây thường là khu vực mà đầu tư công có vai trò nổi bật. Ngược lại, nhà ở thương mại, văn phòng, trung tâm logistics hay dự án có nguồn thu tương đối rõ lại có điều kiện thuận lợi hơn để huy động vốn tư nhân.

Sự khác biệt không có nghĩa hai loại vốn tách biệt tuyệt đối. Trên thực tế, phát triển đô thị thường là quá trình vốn công tạo nền tảng, vốn tư nhân khai thác cơ hội kinh tế và hai bên có thể cùng tham gia vào những dự án phù hợp. OECD cũng nhấn mạnh rằng đầu tư và tài chính tư nhân cần được huy động bổ sung cho nguồn lực công để đáp ứng nhu cầu hạ tầng ngày càng lớn.

Khác biệt cốt lõi nằm ở mục tiêu đầu tư

Đầu tư công trước hết phải giải quyết những mục tiêu mà thị trường không nhất thiết tự cung cấp ở mức xã hội mong muốn. Trong đô thị, đó có thể là mạng lưới giao thông cơ bản, thoát nước, không gian công cộng, trường học, bệnh viện, hạ tầng chống ngập hoặc các công trình tạo khả năng tiếp cận dịch vụ cho nhiều nhóm dân cư.

Hiệu quả của một khoản đầu tư công vì thế không thể chỉ đo bằng lợi nhuận tài chính trực tiếp. Một dự án có thể không tạo doanh thu đủ lớn nhưng vẫn hợp lý nếu nó giảm thời gian đi lại, cải thiện khả năng tiếp cận việc làm, hạn chế ngập, nâng chất lượng môi trường hoặc tạo điều kiện cho những khu vực khác phát triển.

World Bank mô tả đầu tư dự án công như một công cụ để chính phủ tạo hạ tầng vật chất và xã hội phục vụ phát triển; OECD cũng ghi nhận chính quyền cấp vùng và địa phương giữ vai trò đặc biệt lớn trong đầu tư hạ tầng, với cấp dưới trung ương chiếm gần 60% tổng đầu tư công trung bình tại các nước OECD.

Đầu tư tư nhân vận hành theo một nguyên tắc khác. Nhà đầu tư cần xác định được giá trị kinh tế có thể thu hồi từ số vốn bỏ ra. Giá trị đó có thể đến từ tiền bán sản phẩm, phí dịch vụ, tiền thuê, tăng giá tài sản hoặc một cơ chế thanh toán được quy định trong hợp đồng.

Điều này không đồng nghĩa đầu tư tư nhân chỉ tạo lợi ích cho doanh nghiệp. Một dự án tư nhân hoàn toàn có thể tạo việc làm, nhà ở, dịch vụ, không gian thương mại hoặc hạ tầng hữu ích cho thành phố. Khác biệt nằm ở chỗ dự án phải đồng thời đáp ứng điều kiện kinh tế của người cung cấp vốn.

Nguồn vốn và cơ chế hoàn vốn không giống nhau

Đầu tư công có thể được tài trợ từ ngân sách, thuế, phí, chuyển giao tài khóa, vay của chính quyền hoặc các nguồn tài chính phát triển. Nghĩa vụ cuối cùng thường gắn với năng lực tài chính của khu vực công chứ không nhất thiết với doanh thu riêng của từng công trình.

Ví dụ, một con đường đô thị không thu phí vẫn có thể được đầu tư vì lợi ích của nó được phân tán trên toàn bộ nền kinh tế thành phố. Người hưởng lợi không chỉ là người trực tiếp đi trên tuyến đường mà còn có doanh nghiệp, chủ đất, người lao động và những khu vực được kết nối tốt hơn.

Vốn tư nhân thì khác. Nó thường được hình thành từ vốn chủ sở hữu, vay thương mại hoặc các cấu trúc tài chính khác, trong đó nhà đầu tư và bên cho vay yêu cầu khả năng hoàn trả. World Bank phân biệt vốn chủ sở hữu và vốn vay trong tài chính hạ tầng, đồng thời xác định cả nguồn tài chính công và tư nhân đều có thể tham gia phát triển tài sản hạ tầng.

Do đó, một câu hỏi trung tâm của đầu tư tư nhân là:

Dòng tiền nào sẽ hoàn trả vốn và bù đắp rủi ro?

Nếu người sử dụng không thể hoặc không nên trả toàn bộ chi phí, dự án có thể khó thu hút tư nhân thuần túy dù lợi ích xã hội rất lớn. Ngược lại, những tài sản có nhu cầu ổn định, doanh thu nhận diện được và quyền khai thác rõ ràng thường dễ huy động vốn tư nhân hơn.

Đây cũng là lý do cần phân biệt tài trợ chi phí cuối cùng với huy động vốn ban đầu. Một dự án có vốn tư nhân không có nghĩa người dân hoặc ngân sách sẽ không phải chi trả. Nếu doanh nghiệp xây dựng hạ tầng bằng vốn vay và vốn chủ sở hữu nhưng sau đó chính quyền thanh toán cho doanh nghiệp theo hợp đồng, nguồn vốn ban đầu là tư nhân trong khi nguồn tiền hoàn trả cuối cùng vẫn có thể đến từ khu vực công.

Tiêu chí lựa chọn dự án tạo ra hai danh mục đầu tư khác nhau

Khu vực công có thể đầu tư vào những dự án mang lại lợi ích lớn nhưng khả năng thương mại hóa thấp. Đây là điểm đặc biệt quan trọng trong phát triển đô thị.

Hệ thống chống ngập là ví dụ điển hình. Công trình có thể bảo vệ hàng nghìn tài sản và giảm thiệt hại cho cả một khu vực, nhưng việc xác định chính xác từng người hưởng lợi để thu đủ tiền trực tiếp rất khó. Lợi ích xã hội lớn hơn nhiều so với dòng doanh thu có thể thu được từ bản thân công trình.

Tư nhân thường ưu tiên các dự án có thể xác định tương đối rõ:

• Khách hàng hoặc người trả tiền
• Quyền sở hữu hoặc quyền khai thác
• Dòng doanh thu
• Chi phí vận hành
• Thời gian hoàn vốn
• Khả năng kiểm soát rủi ro

Sự khác biệt này giải thích vì sao thị trường không tự động phân bổ đủ vốn vào mọi loại hạ tầng đô thị cần thiết.

World Bank cho biết tại các đô thị ở những quốc gia thu nhập thấp và trung bình, phần lớn đầu tư hạ tầng đô thị hiện vẫn được tài trợ trực tiếp từ nguồn tài khóa công; đồng thời nhu cầu đầu tư lớn đến mức chỉ nguồn công và tài chính phát triển không thể đáp ứng đầy đủ.

Vì vậy, vấn đề không phải lựa chọn tuyệt đối giữa “công” và “tư”, mà là xác định dự án nào có thể tự tạo dòng tiền, dự án nào cần ngân sách và dự án nào chỉ khả thi khi hai nguồn lực được kết hợp.

Rủi ro, quyền kiểm soát và trách nhiệm giải trình cũng khác nhau

Khi chính quyền trực tiếp đầu tư, phần lớn rủi ro của dự án cuối cùng thuộc khu vực công: vượt chi phí, nhu cầu thấp hơn dự kiến, chi phí bảo trì tăng hoặc tài sản không tạo ra hiệu quả như kế hoạch đều có thể tác động đến ngân sách.

Đổi lại, khu vực công có khả năng duy trì những dự án cần thiết ngay cả khi lợi nhuận tài chính không hấp dẫn. Điều này đặc biệt quan trọng đối với dịch vụ thiết yếu hoặc hạ tầng có tính bao phủ toàn thành phố.

Với đầu tư tư nhân, nhà đầu tư có động lực mạnh để kiểm soát chi phí, tiến độ và hiệu quả khai thác vì các yếu tố này trực tiếp ảnh hưởng đến lợi nhuận. Nhưng doanh nghiệp chỉ có thể chịu những rủi ro mà họ có khả năng đánh giá, định giá và quản lý.

Chuyển rủi ro sang tư nhân cũng không miễn phí. Nghiên cứu của OECD về sự tham gia của tư nhân trong hạ tầng chỉ ra rằng chi phí tài chính và mức giá của việc chuyển giao rủi ro có thể làm PPP đắt hơn; lợi ích về hiệu quả vận hành phải đủ lớn mới bù được phần chi phí bổ sung đó.

Bởi vậy, nguyên tắc hợp lý không phải là “chuyển càng nhiều rủi ro cho tư nhân càng tốt”, mà là giao từng loại rủi ro cho bên có khả năng quản lý nó tốt hơn.

Trách nhiệm giải trình cũng có bản chất khác nhau. Đầu tư công phải chịu sự kiểm soát của hệ thống ngân sách, quy trình hành chính và trách nhiệm đối với người dân. Nhà đầu tư tư nhân chủ yếu chịu trách nhiệm trước chủ sở hữu, bên cho vay, khách hàng và các nghĩa vụ pháp lý, hợp đồng.

Khi hai khu vực cùng tham gia một dự án, hợp đồng phải giải quyết được giao điểm giữa hai hệ trách nhiệm này.

Giá trị xã hội và lợi nhuận tài chính không phải lúc nào cũng trùng nhau

Một trong những nguyên nhân quan trọng khiến đô thị cần đầu tư công là ngoại tác: một dự án có thể tạo lợi ích hoặc chi phí cho những người không trực tiếp thực hiện giao dịch với chủ đầu tư.

Một ga giao thông công cộng chẳng hạn có thể làm tăng khả năng tiếp cận việc làm và giá trị đất xung quanh. Một công viên có thể cải thiện môi trường sống cho cả khu vực. Hệ thống thoát nước bảo vệ không chỉ những người có khả năng trả phí mà cả cộng đồng nằm trong vùng ảnh hưởng.

Nhà đầu tư tư nhân thường chỉ có thể tính vào phương án tài chính phần giá trị mà họ thực sự thu được. Phần lợi ích xã hội nằm ngoài dòng tiền đó có thể không đủ sức ảnh hưởng đến quyết định đầu tư.

Đây là khoảng cách giữa:

Lợi ích kinh tế – xã hội của đô thị

và

Lợi ích tài chính mà nhà đầu tư có thể thu giữ

Khoảng cách càng lớn, khả năng cần đến đầu tư công hoặc một cơ chế hỗ trợ công càng cao.

Ngược lại, không phải dự án nào gắn với phát triển đô thị cũng cần nhà nước trực tiếp đầu tư. Nếu thị trường có thể cung cấp dịch vụ với cạnh tranh phù hợp, người sử dụng có khả năng chi trả và các tác động bên ngoài đã được kiểm soát bằng quy hoạch hoặc quy định, vốn tư nhân có thể đảm nhiệm phần lớn nhu cầu.

Vì thế, đầu tư công không nên được hiểu đơn giản là “tốt cho xã hội”, còn đầu tư tư nhân là “vì lợi nhuận”. Đúng hơn, hai cơ chế tối ưu hóa những mục tiêu khác nhau, và chính sách đô thị cần làm cho lợi ích tài chính của nhà đầu tư phù hợp hơn với lợi ích chung khi muốn huy động vốn tư nhân.

Khi nào nên dùng vốn công, vốn tư nhân hoặc kết hợp?

Vốn công có lợi thế khi dự án tạo nhiều lợi ích xã hội nhưng khó hình thành dòng tiền riêng; khi cần bảo đảm khả năng tiếp cận dịch vụ bất kể thu nhập; hoặc khi hạ tầng có vai trò nền tảng mà khu vực tư nhân khó chấp nhận toàn bộ rủi ro.

Vốn tư nhân phù hợp hơn khi nhu cầu thị trường có thể xác định, doanh thu đủ rõ, quyền tài sản hoặc quyền khai thác ổn định và nhà đầu tư có khả năng quản lý hiệu quả các rủi ro thương mại.

Giữa hai cực đó là một phạm vi rộng của các mô hình phối hợp. Chính quyền có thể cung cấp đất, hạ tầng kết nối, bảo đảm một số điều kiện hoặc thanh toán cho dịch vụ; doanh nghiệp có thể huy động vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc chịu một phần rủi ro.

Tuy nhiên, hợp tác công – tư không làm biến mất chi phí. OECD cảnh báo PPP có thể tạo nghĩa vụ tài chính dự phòng lớn cho chính phủ nếu được thiết kế không phù hợp hoặc được sử dụng như một cách né tránh hạn chế ngân sách.

Khả năng huy động vốn tư nhân cũng phụ thuộc vào môi trường thể chế. Nghiên cứu về hạ tầng tại các nền kinh tế mới nổi cho thấy mức độ tham gia của tư nhân có liên hệ với chất lượng quy định, pháp quyền và khả năng kiểm soát tham nhũng.

Do đó, việc xác định cơ chế đầu tư cho một dự án đô thị nên bắt đầu bằng bản chất kinh tế của dự án thay vì mặc định một khu vực luôn hiệu quả hơn khu vực còn lại:

Đầu tư công và đầu tư tư nhân đô thị vì vậy không khác nhau đơn thuần ở việc “tiền của nhà nước” hay “tiền của doanh nghiệp”. Sự khác biệt sâu hơn nằm ở mục tiêu mà nguồn vốn phải phục vụ, cách thu hồi vốn, loại rủi ro có thể chấp nhận và tiêu chí dùng để đánh giá thành công.

Đầu tư công đặc biệt quan trọng đối với những hạ tầng tạo giá trị xã hội rộng nhưng không thể chuyển toàn bộ giá trị đó thành doanh thu. Đầu tư tư nhân phát huy lợi thế khi dự án có dòng tiền, quyền khai thác và cơ chế phân bổ rủi ro đủ rõ để vốn được sử dụng hiệu quả.

Một đô thị phát triển tốt vì thế thường không lựa chọn một bên và loại bỏ bên kia. Bài toán thực chất là sử dụng vốn công cho những giá trị mà thị trường khó tự cung cấp, tạo điều kiện để vốn tư nhân tham gia những phần có khả năng thương mại, và chỉ kết hợp hai bên khi cơ chế chia sẻ lợi ích, chi phí và rủi ro thực sự tạo ra giá trị tốt hơn.