Phân biệt đầu tư mới và đầu tư mở rộng đô thị

Theo Luật Đầu tư 2025, có hiệu lực từ ngày 1/3/2026, dự án đầu tư mới là dự án thực hiện lần đầu hoặc độc lập với dự án đang hoạt động; trong khi dự án đầu tư mở rộng là dự án phát triển một dự án đang hoạt động thông qua mở rộng quy mô, nâng cao công suất, đổi mới công nghệ, giảm ô nhiễm hoặc cải thiện môi trường.

Vì vậy, trong bối cảnh phát triển đô thị, cùng là xây dựng thêm nhưng một trường hợp có thể là dự án đầu tư mới, trường hợp khác lại là đầu tư mở rộng. Phải xem xét quan hệ pháp lý, mục tiêu, phạm vi và sự phụ thuộc của phần đầu tư mới đối với dự án đang tồn tại.

Khác biệt cốt lõi nằm ở quan hệ với dự án hiện hữu

Đầu tư mới bắt đầu một dự án lần đầu hoặc hình thành một dự án có tính độc lập với dự án đang hoạt động. Ngược lại, đầu tư mở rộng lấy một dự án đang hoạt động làm nền tảng và tiếp tục phát triển dự án đó.

Khoản 5 và khoản 6 Điều 3 Luật Đầu tư 2025 thể hiện trực tiếp tiêu chí này: dự án mở rộng phải là sự phát triển của dự án đầu tư đang hoạt động, còn dự án mới có thể là dự án được thực hiện lần đầu hoặc dự án độc lập với dự án hiện hữu.

Áp dụng vào đô thị, một nhà đầu tư đã có khu đô thị A không có nghĩa mọi hoạt động đầu tư tiếp theo của nhà đầu tư đó đều là mở rộng khu đô thị A. Nếu nhà đầu tư triển khai khu đô thị B như một dự án độc lập, có mục tiêu và phạm vi dự án riêng, bản chất vẫn có thể là đầu tư mới.

Ngược lại, nếu phần đầu tư tiếp theo trực tiếp phát triển dự án A đang hoạt động, chẳng hạn mở rộng quy mô thuộc chính dự án đó, thì yếu tố nhận diện đầu tư mở rộng rõ hơn.

Nói cách khác, chủ thể đầu tư giống nhau không quyết định việc phân loại; quan hệ giữa dự án mới đề xuất và dự án hiện hữu mới là yếu tố trọng tâm.

Căn cứ pháp lý không tạo một khái niệm “đầu tư mở rộng đô thị” riêng biệt

Pháp luật đầu tư hiện hành định nghĩa “dự án đầu tư mới” và “dự án đầu tư mở rộng” theo nghĩa chung cho hoạt động đầu tư kinh doanh. Luật không thiết lập một định nghĩa riêng mang tên “dự án đầu tư mở rộng đô thị”.

Trong khi đó, pháp luật về phát triển đô thị sử dụng hệ thống khái niệm khác. Văn bản hợp nhất về quản lý đầu tư phát triển đô thị xác định dự án đầu tư phát triển đô thị bao gồm dự án đầu tư xây dựng khu đô thị và dự án đầu tư xây dựng công trình trong đô thị. Đối với công trình trong đô thị, phạm vi có thể bao gồm xây dựng mới, mở rộng, cải tạo hoặc chỉnh trang công trình kiến trúc và hạ tầng kỹ thuật.

Do đó, khi nói “đầu tư mới và đầu tư mở rộng đô thị”, cần tách hai lớp vấn đề:

·         Phân loại dự án theo pháp luật đầu tư dựa vào quan hệ giữa dự án được đề xuất với dự án đang hoạt động

·         Hình thức phát triển không gian hoặc công trình đô thị có thể bao gồm xây mới, mở rộng, cải tạo, chỉnh trang và các hoạt động phát triển khác

Hai lớp này có liên hệ nhưng không đồng nhất.

Cách nhận diện đầu tư mới và đầu tư mở rộng trong dự án đô thị

Một dự án đô thị có xu hướng được nhận diện là đầu tư mới khi dự án được thực hiện lần đầu hoặc có khả năng tồn tại độc lập với dự án đang hoạt động. Tiêu chí “độc lập” quan trọng hơn việc dự án có nằm cạnh một khu đô thị hiện hữu hay không.

Ví dụ, doanh nghiệp đang thực hiện khu đô thị A và sau đó đầu tư khu đô thị B tại khu đất bên cạnh. Nếu khu B được thiết lập như một dự án độc lập với khu A thì việc hai dự án liền kề về địa lý không tự động biến khu B thành dự án mở rộng.

Ngược lại, một phần đầu tư có xu hướng mang bản chất đầu tư mở rộng khi nó không hình thành một dự án độc lập mà trực tiếp phát triển dự án đang hoạt động. Luật Đầu tư 2025 xác định các cách phát triển gồm mở rộng quy mô, nâng cao công suất, đổi mới công nghệ, giảm ô nhiễm hoặc cải thiện môi trường.

Trong lĩnh vực đô thị, “công suất” có thể không phải lúc nào cũng là chỉ báo trực quan như trong một nhà máy. Vì thế, không nên máy móc áp dụng một tiêu chí duy nhất. Cần nhìn vào tổng thể hồ sơ dự án, đặc biệt là phạm vi, mục tiêu, quy mô, sự liên kết và việc phần đầu tư bổ sung có đang phát triển chính dự án hiện hữu hay không.

Bảng so sánh đầu tư mới và đầu tư mở rộng đô thị

Sự khác biệt quan trọng nhất vì vậy không nằm ở diện tích đất tăng thêm hay số lượng công trình xây thêm. Một dự án sử dụng diện tích lớn vẫn có thể là đầu tư mới nếu độc lập; ngược lại, một phần đầu tư bổ sung nhỏ vẫn có thể thuộc dự án mở rộng nếu nó trực tiếp phát triển dự án hiện hữu.

Không nên nhầm “đầu tư mở rộng” với “khu vực phát triển đô thị mở rộng”

Đây là một nhầm lẫn dễ xảy ra do cùng sử dụng từ “mở rộng”.

Trong pháp luật quản lý phát triển đô thị, “khu vực phát triển đô thị mở rộng” được mô tả là khu vực bao gồm cả đô thị hiện hữu và đô thị mới, có sự kết nối đồng bộ về hạ tầng đô thị. Đây là một khái niệm về không gian phát triển đô thị.

Trong Luật Đầu tư, “dự án đầu tư mở rộng” lại là khái niệm về quan hệ phát triển của một dự án đầu tư đang hoạt động.

Vì vậy:

·         Một dự án nằm trong khu vực phát triển đô thị mở rộng chưa chắc là dự án đầu tư mở rộng

·         Một dự án đầu tư mở rộng cũng không nhất thiết phải nằm trong khu vực được gọi là khu vực phát triển đô thị mở rộng

·         Việc mở rộng địa giới, phạm vi quy hoạch hoặc không gian đô thị không tự động quyết định cách phân loại dự án theo Luật Đầu tư

Tương tự, điều chỉnh quy hoạch hoặc điều chỉnh một số chỉ tiêu của dự án cũng không nên mặc nhiên được xem là hình thành dự án đầu tư mở rộng. Việc phân loại vẫn phải trở về câu hỏi: phần đầu tư đang xét có phải là dự án phát triển dự án đầu tư đang hoạt động hay không?

Phân loại đúng có ý nghĩa gì khi triển khai dự án đô thị?

Việc phân biệt không chỉ mang tính thuật ngữ. Luật Đầu tư 2025 quy định nguyên tắc thực hiện dự án theo đó dự án thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư phải hoàn thành thủ tục này trước khi thực hiện; dự án thuộc diện cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cũng phải thực hiện thủ tục tương ứng trước khi triển khai. Trong quá trình thực hiện, nhà đầu tư còn phải tuân thủ pháp luật về quy hoạch, đất đai, môi trường, xây dựng và các quy định liên quan.

Đối với dự án khu đô thị, pháp luật quản lý đầu tư phát triển đô thị cũng đặt việc lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý dự án trong mối quan hệ với pháp luật xây dựng và các pháp luật liên quan. Hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội của dự án phải được triển khai phù hợp với quy hoạch và bảo đảm tính đồng bộ với khu vực xung quanh.

Bởi vậy, trước khi gọi một phương án là “đầu tư mở rộng”, có thể kiểm tra theo ba câu hỏi:

1.    Đã có một dự án đầu tư đang hoạt động làm nền tảng hay chưa

2.    Phần đầu tư đề xuất có trực tiếp phát triển dự án đó hay có thể tồn tại như một dự án độc lập

3.    Nội dung đầu tư có thuộc bản chất mở rộng quy mô hoặc một hình thức phát triển dự án hiện hữu được pháp luật ghi nhận hay không

Nếu không xác lập được mối quan hệ phát triển với dự án đang hoạt động, việc chỉ dựa vào yếu tố “xây thêm”, “mở thêm diện tích” hoặc “nằm cạnh dự án cũ” là chưa đủ để kết luận đó là dự án đầu tư mở rộng.

Tóm lại, đầu tư mới và đầu tư mở rộng đô thị khác nhau trước hết ở tính độc lập của dự án. Đầu tư mới là dự án thực hiện lần đầu hoặc độc lập với dự án đang hoạt động; đầu tư mở rộng phải phát triển trên nền một dự án đang hoạt động.

Trong thực tế đô thị, không nên dùng riêng vị trí, diện tích tăng thêm hay việc xây dựng thêm công trình để phân loại. Cần xem xét toàn bộ quan hệ pháp lý và chức năng giữa phần đầu tư đề xuất với dự án hiện hữu, đồng thời phân biệt rõ khái niệm dự án đầu tư mở rộng với các khái niệm về mở rộng không gian phát triển đô thị.