Phân bổ nguồn lực giữa các hoạt động đô thị diễn ra thế nào?

Về cơ bản, thị trường và các quyết định của chính quyền cùng tham gia vào quá trình này. Thị trường truyền tín hiệu thông qua giá cả, tiền thuê đất, tiền lương, lợi nhuận và nhu cầu; còn quy hoạch, đầu tư công và quy định sử dụng đất định hướng nguồn lực theo các mục tiêu rộng hơn như hạ tầng, môi trường và khả năng tiếp cận dịch vụ.

Nguồn lực đô thị được phân bổ theo cơ chế nào?

Có thể hình dung quá trình phân bổ theo chuỗi:

Nhu cầu → tín hiệu giá và lợi ích → quyết định sử dụng nguồn lực → thay đổi năng suất và lợi ích → điều chỉnh phân bổ

Khi một hoạt động kinh tế có nhu cầu tăng, doanh nghiệp có xu hướng đưa thêm vốn, lao động và mặt bằng vào hoạt động đó. Giá đất, tiền thuê mặt bằng và tiền lương có thể tăng, tạo tín hiệu cho chủ sở hữu và nhà đầu tư chuyển nguồn lực sang những khu vực hoặc ngành có giá trị sử dụng cao hơn.

Tuy nhiên, cơ chế thị trường không phải lúc nào cũng tạo ra kết quả tối ưu cho toàn đô thị. Hạ tầng giao thông, cấp nước, trường học hay không gian công cộng có chi phí đầu tư lớn và tạo lợi ích cho nhiều nhóm cùng lúc. Vì thế, đầu tư công và quy hoạch có vai trò bổ sung cho thị trường. UN-Habitat nhấn mạnh rằng quy hoạch tích hợp, quản trị tốt và tài chính đô thị cần phối hợp để tránh kết quả dưới tối ưu trong phát triển đô thị.

Đất đai được chuyển về nơi có nhu cầu và năng suất sử dụng cao hơn

Đất là một nguồn lực đặc biệt khan hiếm trong đô thị. Một khu đất có thể được dùng cho nhà ở, văn phòng, bán lẻ, sản xuất, logistics hoặc công trình công cộng; mỗi cách sử dụng tạo ra giá trị kinh tế và xã hội khác nhau.

Thị trường đất đai giúp phản ánh sự cạnh tranh giữa các mục đích sử dụng. OECD nhận định đất là yếu tố sản xuất có giá trị rất lớn trong thành phố và thị trường đất là một cơ chế quan trọng để phân bổ đất tới những mục đích có năng suất cao hơn. Khi thị trường hoạt động kém, đất có thể tiếp tục nằm ở những mục đích sử dụng kém hiệu quả, cản trở quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế.

Tuy vậy, giá đất cao không đồng nghĩa mọi cách sử dụng có giá trị xã hội cao nhất. Nếu chỉ chạy theo giá thị trường, các hoạt động tạo lợi ích công cộng nhưng khó thu hồi trực tiếp chi phí, chẳng hạn không gian công cộng hoặc một số loại hạ tầng, có thể bị thiếu đất. Vì vậy, quy hoạch phải cân bằng giữa giá trị thị trường, nhu cầu xã hội và mục tiêu sử dụng đất dài hạn.

Lao động và vốn thường tập trung vào nơi tạo ra nhiều cơ hội hơn

Nguồn lao động trong đô thị có xu hướng dịch chuyển về những khu vực có nhiều việc làm và mức thu nhập hấp dẫn. Doanh nghiệp cũng tập trung ở những nơi dễ tiếp cận lao động, khách hàng, nhà cung cấp và hạ tầng.

Sự tập trung này tạo ra lợi ích kinh tế kết tụ. OECD phân chia các cơ chế chính thành chia sẻ nguồn lực và cơ sở vật chất, ghép nối tốt hơn giữa doanh nghiệp với người lao động, và lan tỏa tri thức giữa các chủ thể ở gần nhau.

Điều đó giải thích vì sao nguồn lực không nhất thiết được phân bổ đồng đều giữa các khu vực đô thị. Một trung tâm kinh tế có thể thu hút nhiều vốn và lao động hơn vùng ngoại vi vì nó cung cấp thị trường lớn, mạng lưới doanh nghiệp dày đặc và khả năng tiếp cận dịch vụ tốt hơn.

Nhưng sự tập trung quá mức cũng có giới hạn. Giá nhà, chi phí mặt bằng, ùn tắc và chi phí đi lại có thể tăng, làm giảm một phần lợi ích của kết tụ. Vì vậy, phân bổ nguồn lực hiệu quả không nhất thiết có nghĩa là tập trung mọi thứ vào một trung tâm, mà là tìm mức độ tập trung phù hợp với năng lực hạ tầng và nhu cầu của đô thị.

Hạ tầng và đầu tư công phân bổ nguồn lực theo lợi ích rộng hơn thị trường

Hạ tầng có ảnh hưởng đặc biệt vì nó vừa là đầu vào của hoạt động kinh tế, vừa quyết định khả năng tiếp cận không gian đô thị. Một tuyến giao thông mới có thể làm giảm thời gian đi lại, mở rộng thị trường lao động và khiến những khu vực trước đây kém hấp dẫn trở nên phù hợp hơn cho đầu tư.

UN-Habitat chỉ ra rằng các mô hình phát triển có mật độ phù hợp, sử dụng đất hỗn hợp và kết nối tốt có thể tận dụng lợi ích kết tụ và giảm nhu cầu di chuyển. Ngược lại, mở rộng đô thị thiếu kiểm soát có thể làm đất bị tiêu thụ kém hiệu quả và làm tăng chi phí cung cấp hạ tầng, dịch vụ công và giao thông.

Do đó, khi phân bổ vốn công, tiêu chí không chỉ là hoạt động nào tạo lợi nhuận cao nhất, mà còn phải xem xét hoạt động nào tạo ra lợi ích lan tỏa lớn, giải quyết nút thắt hạ tầng hoặc cải thiện khả năng tiếp cận cơ hội kinh tế.

Nhu cầu và hiệu quả phải được cân bằng với công bằng và giới hạn đô thị

Một cách phân bổ chỉ dựa vào lợi nhuận có thể làm nguồn lực tập trung vào những khu vực đã phát triển, trong khi các khu vực thu nhập thấp hoặc thiếu hạ tầng tiếp tục bị bỏ lại phía sau. World Bank ghi nhận rằng sự phân chia không gian giữa các khu vực giàu và nghèo có thể làm hạn chế lợi ích kết tụ, cản trở dòng thông tin và góp phần tạo ra phân bổ nguồn lực kém hiệu quả.

Vì vậy, hiệu quả kinh tế cần được đặt cùng với các điều kiện khác:

·         Nhu cầu: Nguồn lực phải đáp ứng nơi đang có nhu cầu thực tế

·         Năng suất: Ưu tiên những cách sử dụng có khả năng tạo ra giá trị cao hơn

·         Chi phí hạ tầng: Tính cả chi phí kết nối và cung cấp dịch vụ

·         Tác động lan tỏa: Xem xét lợi ích đối với các hoạt động và nhóm dân cư khác

·         Công bằng tiếp cận: Tránh để một bộ phận dân cư bị loại khỏi cơ hội kinh tế và dịch vụ thiết yếu

·         Tính bền vững: Tính đến chi phí môi trường và khả năng phát triển dài hạn

Đây cũng là lý do phân bổ nguồn lực đô thị không thể được đánh giá bằng một chỉ tiêu duy nhất. Một quyết định có thể tối đa hóa giá trị đất trong ngắn hạn nhưng lại làm tăng chi phí giao thông hoặc giảm khả năng tiếp cận nhà ở về dài hạn.

Hiệu quả phân bổ phụ thuộc vào khả năng phối hợp giữa thị trường và quy hoạch

Một đô thị phân bổ nguồn lực hiệu quả không phải là đô thị nơi mọi nguồn lực đều chảy về khu vực có giá cao nhất. Mục tiêu hợp lý hơn là tạo ra một hệ thống trong đó tín hiệu thị trường, quy hoạch, hạ tầng và đầu tư công bổ trợ cho nhau.

OECD cho thấy quy mô đô thị có thể tạo ra lợi ích năng suất nhờ kết tụ, nhưng cấu trúc quản trị bị phân mảnh có thể làm giảm năng suất; cơ chế quản trị ở cấp đô thị lớn có thể giúp khắc phục một phần vấn đề này.

Vì vậy, khi đánh giá phân bổ nguồn lực giữa các hoạt động đô thị, cần đặt câu hỏi không chỉ là “nguồn lực đang đi đâu?” mà còn là:

Nguồn lực có đang đi đến nơi tạo ra giá trị phù hợp nhất với mục tiêu của toàn đô thị hay không?

Câu trả lời phụ thuộc vào mức độ khớp giữa nhu cầu, năng suất, khả năng kết nối, chi phí hạ tầng, tác động lan tỏa và các giới hạn về xã hội – môi trường.

Tóm lại, nguồn lực giữa các hoạt động đô thị được phân bổ thông qua sự tương tác giữa nhu cầu và tín hiệu thị trường với quy hoạch và quyết định đầu tư công. Đất, lao động và vốn thường dịch chuyển về những hoạt động và địa điểm có năng suất hoặc lợi ích kỳ vọng cao, trong khi hạ tầng và chính sách có nhiệm vụ điều chỉnh những trường hợp thị trường không phản ánh đầy đủ lợi ích xã hội. Hiệu quả phân bổ vì thế nằm ở sự cân bằng giữa hiệu quả kinh tế, khả năng tiếp cận, chi phí hạ tầng, công bằng và tính bền vững.