Điều kiện lựa chọn hình thức đầu tư đô thị phù hợp

Ở cấp độ cơ chế vốn, có thể phân tích ba nhóm chính là đầu tư công, đầu tư tư nhân và đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Đây là cách phân nhóm phục vụ việc lựa chọn mô hình đầu tư, không phải một danh mục pháp lý duy nhất áp dụng cho mọi loại dự án. Quyết định cuối cùng còn phải đối chiếu pháp luật chuyên ngành, quy hoạch, đất đai và thủ tục áp dụng cho chính dự án đó.

Điều kiện nào quyết định việc chọn hình thức đầu tư đô thị?

Điểm xuất phát không nên là câu hỏi “hình thức nào huy động được nhiều vốn hơn”, mà là dự án tạo ra loại giá trị nào và ai có khả năng thu hồi chi phí từ giá trị đó.

Một dự án thiên về đầu tư công khi lợi ích chủ yếu thuộc về cộng đồng nhưng khó chuyển thành doanh thu trực tiếp. Ngược lại, đầu tư tư nhân phù hợp hơn nếu dự án có sản phẩm hoặc dịch vụ có thể thương mại hóa, nhu cầu thị trường đủ rõ và nhà đầu tư có thể thu hồi vốn theo cơ chế kinh doanh. PPP nằm giữa hai trường hợp này: dự án vẫn mang tính hạ tầng hoặc dịch vụ công nhưng có cấu trúc đủ rõ để Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng tham gia, phân chia nghĩa vụ và rủi ro dài hạn.

Vì vậy, ít nhất sáu điều kiện cần được kiểm tra đồng thời.

Thứ nhất là mức độ lợi ích công. Nếu dự án phải được thực hiện để bảo đảm kết nối đô thị, khả năng tiếp cận dịch vụ cơ bản, an toàn hoặc mục tiêu phát triển mà thị trường khó tự cung cấp, vai trò của khu vực công tăng lên.

Thứ hai là khả năng tạo dòng tiền. Nguồn thu càng trực tiếp, ổn định và có khả năng dự báo thì khả năng sử dụng vốn tư nhân càng lớn. Nếu dự án gần như không có nguồn thu từ người sử dụng hoặc hoạt động khai thác, việc yêu cầu nhà đầu tư tư nhân tự hoàn vốn thường không bền vững.

Thứ ba là cơ chế đất đai. Quyền tiếp cận đất, hình thức giao hoặc thuê đất, đấu giá, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và tình trạng giải phóng mặt bằng có thể quyết định một mô hình trên lý thuyết có thực hiện được hay không.

Thứ tư là khả năng phân bổ rủi ro. Rủi ro xây dựng, nhu cầu, doanh thu, vận hành, thay đổi pháp lý và giải phóng mặt bằng phải được giao cho chủ thể có khả năng kiểm soát chúng tốt nhất. Một hình thức đầu tư chỉ hợp lý khi cấu trúc rủi ro tương thích với cấu trúc vốn.

Thứ năm là năng lực tài chính và quản trị. Quy mô dự án càng lớn, thời gian hoàn vốn càng dài thì yêu cầu về vốn chủ sở hữu, khả năng vay, kinh nghiệm phát triển và quản trị vận hành càng cao.

Thứ sáu là khuôn khổ pháp lý của chính loại dự án. Chẳng hạn, đầu tư công hiện được điều chỉnh bởi Luật Đầu tư công 2024, có hiệu lực từ ngày 1/1/2025. PPP được điều chỉnh bởi Luật PPP và các luật sửa đổi liên quan; Luật 57/2024/QH15 có hiệu lực từ ngày 15/1/2025 đã mở phạm vi PPP sang các ngành, lĩnh vực đầu tư công để đầu tư hạ tầng và cung cấp sản phẩm, dịch vụ công, ngoại trừ một số trường hợp luật loại trừ.

Điều này cho thấy hình thức đầu tư không chỉ là lựa chọn tài chính. Nó là kết quả của việc ghép bản chất dự án, nguồn thu, đất đai, rủi ro và hành lang pháp lý vào cùng một cấu trúc.

Khi nào nên chọn đầu tư công?

Đầu tư công phù hợp nhất với những cấu phần đô thị mà lợi ích xã hội lớn hơn khả năng tạo doanh thu trực tiếp.

Ví dụ điển hình về mặt logic kinh tế là công trình hạ tầng tạo kết nối chung, hạ tầng phục vụ quản lý nhà nước hoặc những công trình thiết yếu mà việc cung cấp không thể phụ thuộc hoàn toàn vào sức mua của người sử dụng. Trong trường hợp này, phần lớn giá trị của dự án xuất hiện dưới dạng lợi ích lan tỏa: giảm thời gian đi lại, tăng khả năng tiếp cận, cải thiện môi trường đầu tư hoặc nâng chất lượng dịch vụ đô thị. Chủ đầu tư khó thu toàn bộ những lợi ích đó thành doanh thu.

Cơ chế đầu tư công vì thế hợp lý khi có ba dấu hiệu cùng xuất hiện: dự án cần thiết về mặt công cộng, khả năng hoàn vốn thương mại thấp và Nhà nước cần giữ vai trò quyết định đối với mức độ hoặc thời điểm cung cấp dịch vụ.

Luật Đầu tư công 2024 xác lập khuôn khổ quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; luật có hiệu lực từ ngày 1/1/2025. Điều đó cũng đồng nghĩa sử dụng đầu tư công không đơn giản là “ngân sách có tiền thì đầu tư”, mà dự án phải đi qua cơ chế quyết định, bố trí và quản lý vốn đầu tư công theo pháp luật.

Giới hạn quan trọng của mô hình này là sức ép lên nguồn lực ngân sách. Một dự án có khả năng kinh doanh tốt nhưng vẫn sử dụng hoàn toàn vốn công có thể làm nguồn lực nhà nước bị phân tán khỏi những công trình mà khu vực tư nhân không có động lực đầu tư.

Do đó, đầu tư công đặc biệt phù hợp khi không có cơ chế thu hồi vốn thương mại đủ mạnh để bù đắp chi phí và việc trì hoãn dự án sẽ làm suy giảm lợi ích công cộng đáng kể.

Khi nào nên chọn đầu tư tư nhân?

Đầu tư tư nhân phù hợp khi giá trị mà dự án tạo ra có thể chuyển thành dòng tiền tương đối rõ thông qua bán, cho thuê, khai thác tài sản hoặc cung cấp dịch vụ.

Một dự án khu đô thị hoặc nhà ở thương mại là ví dụ dễ thấy. Doanh nghiệp bỏ vốn để hình thành sản phẩm có thị trường, đồng thời chịu rủi ro về chi phí, tiến độ, sức mua và hiệu quả khai thác. Trong trường hợp này, việc sử dụng vốn tư nhân tạo ra cơ chế kỷ luật khá rõ: dự án chỉ khả thi khi doanh thu kỳ vọng đủ để bù chi phí, chi phí vốn và rủi ro.

Pháp luật về nhà ở cũng phản ánh nguyên tắc này. Luật Nhà ở 2023 quy định chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại phải là doanh nghiệp kinh doanh bất động sản đáp ứng các điều kiện liên quan đến vốn chủ sở hữu, quyền sử dụng đất và năng lực, kinh nghiệm. Luật cũng quy định các con đường như trúng đấu giá quyền sử dụng đất, trúng đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư hoặc một số trường hợp được chấp thuận nhà đầu tư khi đáp ứng điều kiện về quyền sử dụng đất.

Vì thế, khả năng sinh lời chưa đủ để kết luận rằng đầu tư tư nhân là phù hợp. Dự án còn phải có đường đi pháp lý khả thi đối với đất đai và lựa chọn nhà đầu tư.

Đầu tư tư nhân phát huy ưu thế rõ nhất khi bốn điều kiện hội tụ: thị trường có nhu cầu thực, sản phẩm có thể thương mại hóa, nhà đầu tư có đủ năng lực vốn và dự án có cơ chế tiếp cận đất hợp pháp.

Ngược lại, nếu nguồn thu phụ thuộc chủ yếu vào khoản thanh toán chưa xác định của Nhà nước, mức giá dịch vụ không đủ bù chi phí hoặc phần lớn lợi ích không thể thu trực tiếp từ người hưởng lợi, mô hình tư nhân thuần túy có thể không phù hợp dù dự án vẫn cần thiết đối với đô thị.

Khi nào PPP phù hợp hơn đầu tư công hoặc tư nhân thuần túy?

PPP phù hợp với vùng giao nhau giữa hai yêu cầu: dự án có chức năng hạ tầng hoặc dịch vụ công nhưng vẫn có khả năng xây dựng một cơ chế tài chính và phân bổ rủi ro đủ rõ để khu vực tư nhân tham gia dài hạn.

Sau sửa đổi tại Luật 57/2024/QH15, phạm vi PPP được quy định theo hướng dự án có thể thực hiện trong các ngành, lĩnh vực đầu tư công nhằm đầu tư, xây dựng công trình hoặc hệ thống cơ sở hạ tầng và cung cấp sản phẩm, dịch vụ công, trừ những trường hợp pháp luật loại trừ như một số hoạt động độc quyền nhà nước hoặc lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội.

Tuy nhiên, một dự án nằm trong phạm vi có thể thực hiện PPP không có nghĩa PPP tự động là lựa chọn tốt.

Điều kiện quan trọng nhất là dự án phải có đầu ra có thể xác định và kiểm soát trong thời gian dài. Nếu cơ quan nhà nước không thể mô tả rõ nhà đầu tư phải xây dựng gì, duy trì tiêu chuẩn dịch vụ nào và được thanh toán hoặc khai thác theo cơ chế nào thì hợp đồng PPP rất khó phân bổ rủi ro một cách hiệu quả.

Điều kiện thứ hai là phải tồn tại cơ chế hoàn vốn đủ khả thi. Nguồn hoàn vốn có thể gắn với khai thác dự án, thanh toán theo cơ chế pháp luật cho phép hoặc một cấu trúc kết hợp phù hợp với loại hợp đồng. Nếu doanh thu quá bất định mà mọi rủi ro đều chuyển sang nhà đầu tư, chi phí vốn thường tăng; nếu Nhà nước gánh gần như toàn bộ rủi ro thì ưu thế của PPP lại giảm.

Điều kiện thứ ba là vòng đời dự án phải đủ dài để lợi ích từ thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì tích hợp có ý nghĩa. Chính việc gắn trách nhiệm dài hạn mới tạo động lực cho nhà đầu tư cân nhắc chi phí vòng đời thay vì chỉ giảm chi phí xây dựng ban đầu.

PPP vì thế thích hợp hơn đầu tư công thuần túy khi khu vực tư nhân thực sự có thể tạo thêm hiệu quả trong thiết kế, tài trợ, xây dựng hoặc vận hành. Nó phù hợp hơn đầu tư tư nhân thuần túy khi dự án vẫn cần vai trò của Nhà nước để bảo đảm mục tiêu dịch vụ công, tổ chức quyền khai thác, thanh toán hoặc xử lý những rủi ro mà doanh nghiệp không thể tự kiểm soát.

Một cách hiểu sai phổ biến là xem PPP đơn giản như biện pháp “thiếu ngân sách thì gọi vốn tư nhân”. Thực tế, PPP chỉ có ý nghĩa khi giá trị của việc hợp tác và phân bổ rủi ro tốt hơn chi phí phát sinh từ cấu trúc hợp đồng phức tạp, huy động vốn dài hạn và quản lý quan hệ công – tư.

Điều kiện đất đai và quy hoạch có thể làm thay đổi lựa chọn ra sao?

Đối với đầu tư đô thị, đất đai không chỉ là một yếu tố đầu vào. Nó có thể quyết định trực tiếp cơ chế lựa chọn nhà đầu tư và tính khả thi của cả mô hình.

Một dự án có thị trường rất tốt nhưng chưa xác lập được con đường tiếp cận đất phù hợp thì chưa thể coi là sẵn sàng cho đầu tư tư nhân. Tương tự, dự án PPP có cấu trúc tài chính tốt nhưng phụ thuộc vào mặt bằng chưa rõ khả năng bàn giao sẽ tạo ra rủi ro tiến độ mà nhà đầu tư khó định giá.

Đối với dự án nhà ở thương mại, pháp luật hiện hành cho phép các cơ chế như giao hoặc cho thuê đất sau khi trúng đấu giá quyền sử dụng đất, trúng đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất, cùng một số trường hợp chấp thuận nhà đầu tư gắn với quyền sử dụng đất theo điều kiện luật định.

Vì vậy, cần tách hai câu hỏi thường bị nhập làm một:

“Dự án có hấp dẫn về tài chính hay không?” là câu hỏi về mô hình kinh doanh.

“Nhà đầu tư có thể có được quyền thực hiện dự án và quyền sử dụng đất theo cơ chế nào?” là câu hỏi pháp lý.

Chỉ khi cả hai câu trả lời đều khả thi, mô hình tư nhân mới thực sự khả thi. Với PPP cũng tương tự: tính hấp dẫn tài chính không thể bù cho một rủi ro đất đai hoặc thủ tục mà hợp đồng không thể phân bổ hợp lý.

Quy hoạch tạo thêm một giới hạn khác. Hình thức huy động vốn không thể hợp pháp hóa một dự án không phù hợp với quy hoạch hoặc các điều kiện phát triển đô thị áp dụng cho khu vực đó. Vì thế, việc lựa chọn hình thức đầu tư nên được thực hiện sau khi đã kiểm tra đủ nền tảng quy hoạch và pháp lý của quỹ đất, thay vì xây dựng trước một cấu trúc tài chính rồi mới tìm cách “ghép” dự án vào.

Cách đối chiếu điều kiện để chọn hình thức phù hợp

Có thể lựa chọn hình thức đầu tư theo một chuỗi logic thay vì bắt đầu từ tên mô hình.

Nếu lợi ích công lớn, nguồn thu thương mại yếu và Nhà nước cần bảo đảm việc cung cấp công trình hoặc dịch vụ, đầu tư công thường là điểm xuất phát hợp lý.

Nếu nguồn thu thị trường rõ, người sử dụng sẵn sàng trả tiền, nhà đầu tư có khả năng tiếp cận đất và đủ năng lực vốn, đầu tư tư nhân có lợi thế vì rủi ro thương mại được đặt trực tiếp vào chủ thể đưa ra quyết định kinh doanh.

Nếu dự án cung cấp hạ tầng hoặc dịch vụ công, có đầu ra đo lường được, có cơ chế hoàn vốn khả thi và rủi ro có thể phân chia giữa Nhà nước với doanh nghiệp, PPP đáng được xem xét.

Trong thực tế, việc đánh giá nên thực hiện lần lượt theo năm câu hỏi:

1.    Dự án tạo lợi ích công hay lợi ích thương mại là chủ yếu?

2.    Dòng tiền của dự án đến từ đâu và có đủ khả năng hoàn vốn không?

3.    Đất đai, quy hoạch và cơ chế lựa chọn nhà đầu tư đã rõ chưa?

4.    Rủi ro nào Nhà nước kiểm soát tốt hơn và rủi ro nào doanh nghiệp kiểm soát tốt hơn?

5.    Chi phí và độ phức tạp của hình thức được chọn có tương xứng với giá trị mà nó tạo ra không?

Không nên lựa chọn dựa trên một biến duy nhất. Một dự án có doanh thu chưa chắc nên tư nhân hóa hoàn toàn nếu chức năng công cộng rất lớn; một dự án có ý nghĩa xã hội cũng chưa chắc phải dùng toàn bộ vốn ngân sách nếu khu vực tư nhân có thể tham gia hiệu quả.

Điều cần tối ưu không phải tỷ lệ vốn công hay vốn tư cao nhất, mà là sự phù hợp giữa nguồn vốn, quyền kiểm soát, khả năng tạo doanh thu và chủ thể chịu từng loại rủi ro.

Lựa chọn hình thức đầu tư đô thị vì vậy là một bài toán về cấu trúc dự án chứ không chỉ về nguồn tiền. Đầu tư công phù hợp nhất với công trình có lợi ích công lớn và khả năng hoàn vốn thương mại thấp; đầu tư tư nhân phù hợp khi dự án có thị trường, dòng tiền và cơ chế đất đai đủ rõ; còn PPP phù hợp khi dự án mang chức năng hạ tầng hoặc dịch vụ công nhưng có thể thiết lập một hợp đồng dài hạn với đầu ra, cơ chế hoàn vốn và phân bổ rủi ro rõ ràng.

Trước khi quyết định, cần đánh giá đồng thời tính chất lợi ích, nguồn thu, đất đai, quy hoạch, năng lực nhà đầu tư và rủi ro vòng đời. Khi một trong những điều kiện nền tảng này chưa rõ, thay đổi tên hình thức đầu tư không giải quyết được vấn đề; cần xử lý chính điểm nghẽn của dự án trước rồi mới lựa chọn cấu trúc vốn phù hợp.